论我国重大事项行政决策听证中公民权缺失

李炳楠

（华南理工大学公共管理学院，广东广州，510640）

一、研究缘起

听证会制度在中国的发展是伴随着中国政治经济发展到一定程度公民政治参与方式的新表现之一。通过听证会的形式，使行政决策机关与民众之间，形成良性互动的格局。［1］政府在重大事项决策听证中公民权的实现程度，体现着我国法律制定的完备程度和社会发展程度，更关系着政群关系的稳定。但现实是我国政府在现行的重大事项行政决策中对于公民权从认知，到落实，再到维护上，都不同程度的存在着一些缺失，造成了诸多重大事项决策偏离公共利益的现象发生。

二、公民权利缺失的表现

（一）公民利益并非决策首要考虑的问题

在现有的政府考评体系下，经济发展总量成为衡量政府和官员工作的主要考评依据，决策者往往并未将公众利益作为首要考虑的问题。而且公众对于政府政策的满意度情况也面临着难以量化评估的困境。这就造成，在缺乏公民对于政府决策实际参与的情况下，政府决策并不会将公众的需求作为首要关注的问题，公众利益甚至在政府决策中经常让位于政府的经济利益和官员的政绩压力。

（二）公民利益被代表

“职业听证代表托儿”、“睡觉门”都是典型的公众听证权利被代表的现象。其策划者正是听证会的召开方，被代表的权利折射出了政府在作出行政决策时试图绕开公众的审问，但又阻碍于现有法律法规制度对于听证要求的一种畸形应对之举。被选去听证的人无法代表公民的利益，公民的听证代表沦为政府自导自演的剧目中的“群众演员”。在有的重大事项决策的听证中，甚至缺席了公众听证代表的身影。而在专家论证式听证的形式中，前期调研的结果不透明，对于公众意见的把握程度有待考究。

（三）利益团体的影响

重大事项的决策，因为涉及到重大政策调整、区域规划安排、重大项目投资以及重大资金安排等决策事项，再从价格听证，到立法听证，从不缺乏既有的垄断利益集团的身影。垄断行业组织或利益集团凭借其既有的优势，形成了事实上对于听证会的左右，其中诸如出租车价格听证会的“逢听必涨”便是最明显的佐证。重大事项决策，涉及到更多的相关方，而处于个体的公民的绝对弱势地位，使得利益团体对于公民利益的影响表现的更为普遍和深远。

（四）公民无法参与实际决策

从1996年的行政处罚法起，法律法规就赋予了公民参与听证、申请听证的权利。此后，已经建立起了三大类的听证的主要形式，包括行政处罚听证、价格决策听证和立法听证。［2］但是，迟迟没有出台关于重大事项决策的相关听证决策程序以及配套的法律法规。使得政府决策的听证，主要以一种政府行为通报和民意的普查反馈的会议讨论形式存在。最为消极的影响在于，公民无法参与到政府的实际决策中去。

三、公民权利缺失的主要问题

（一）缺乏法律体系主导

对于重大事项行政决策听证，目前缺乏全国统一的立法规范，目前仅有少许地方性法规文件对重大行政决策听证补充了规定和说明。缺乏主体的法律对于重大事项行政决策听证中公民权保障的明确界定。对于哪些事情必须进行决策听证，以及公民在政府重大事项决策中的参与效用、参与程度、参与权利、决策后的听证复议和救济，缺乏明确的从上至下的法律条文。政府机关既充当政策的制定者和政策裁判者，又充当政策的执行者，使听证制度沦为形式。

（二）听证信息缺乏公开

听证顺利进行的重要前提是听证双方的信息对称。信息的不对称，主要源于听证公开度与透明度不高。听证的意义就在于，防止行政权力的独断专横，通过公民权加以制衡。但是，政府对于涉及到全社会大多数人利益的重大事项决策的政府相关决策意向和规划文件缺乏公开。其次，重大事项听证决策程序本身也缺乏公开。党委、机关、人大常委的闭门会议的决议，往往决定了涉及民生的重大事项决策听证的走向。最后，对于听证决策后，未被采纳的意见和建议，缺乏解释说明。

（三）公民缺乏对听证结果的复议机制

对一项决策是否合理的检验，往往被留在了决策实施后的最终阶段。而对于在实施过程中，已被公众发现的问题，政府显然缺乏必要的回应解释和修正。以广州《2013年政情通报会上的工作报告》中关于地铁六号线的建设说明为例，在建中的广州地铁六号线金沙洲站点设计已被证实，出现设计失误，导致地铁在开通后即面临运力的严重不足。［3］面对这么一项还未建成，就已经被论证为设计失误的重大民生工程，如何追究决策者的责任？为何在建设中公民的需求被无视？现行的法律，并没有赋予公民相关的足够的权利和渠道。一项被政府通过的决策，在实施阶段中变成了不会被追究、不可逆的决策。

（四）公民意识总体薄弱

法治建设在我国已经取得了重大的成就，法制观念在我国较以往已经有了很大的提高，但是相对于建立法治社会来讲，公民的法律意识在总体上还比较薄弱。听证在我国还是一个新生的事物，连一些听证组织者对于听证的精神实质都还把握不准，更不用说普通百姓。［4］而一项民主的决策要充分发挥作用，就需要社会的广泛参与。目前我国普通公民的政治参与意识还不很成熟，也缺乏运用现有的法律维护自己在政府重大事项决策中应有的公民权利的意识。这在一定程度纵容了有的政府在决策中有意无意的无视公民权的实现。

四、完善听证会制度的政策建议

（一）尽快出台全国性的重大事项决策听证法案

尽快出台全国统一的重大事项决策听证法律，明确要求政府重大事项的决策必须举办听证，界定政府和公民在听证中的权力和权利，对于听证的程序和效力有明确的制度保障。其中，需要注意落实两个着力点：

1.加强规范公民的参与程序。重大事项的听证制度是保障公民对于社会重大事项决策参与的最为有效的手段，需要切实保障公民参与听证的合法权益。因此需要明确规范公民参与听证的方式，完善相关程序的配套，包括：（1）参与听证的公民的遴选程序；（2）公民与听证有关方的协商程序；（3）听证信息的通报程序；（4）公民意见的征集、处理、回复程序；（5）复议救济程序。

2.强化法律保障公民的话语权。共同利益是政府和公民共商共同价值观的结果，政府要确保共同利益居于主导地位。为了保证政府的决策始终能遵循这一原则和立场，就需要增加公民在政府决策中的实际参与及参与过程中的实际话语权。不能让公众的参与成为一种按程序走的“过场”，需要法律明确公民听证代表对于涉及公众利益的重大事项决策拥有参与决策的权利，最终保障公民的诉求和建议得到切实的体现。在倡导扩大公民参与同时，需保障公民参与的有效性。

（二）听证信息公开制度化

公开是听证制度的重要原则，保证听证各方的信息对称，提高听证公开度与透明度。信息的不对称，往往是影响公民对于政府重大事项决策参与程度、知情权利的最大阻碍。尤其在政府重大事项决策中的听证，更需要确保听证的信息公开和透明，需要公开的信息应该包括：（1）参与各方的基本信息；（2）听证代表的遴选信息；（3）听证过程情况的信息；（4）听证结果的信息。其中政府的提案信息，需要在听证之前，提前面向社会告知，给予全社会足够的讨论和思考时间。同时为了保证信息公开的程度和质量，需要配套公开信息相应的要求。

（三）听证结果的试行和复议机制

政府重大事项的决策对于社会影响的广泛性和深远性，决定了需要对每一项重大决策作出严谨的论证，不能草率的通过并施行。因此，对于经过公民代表和政府的听证代表论证后的重大事项决策的结果还需要进行试行论证。对于不同意见的公众群体，需要设立一条申请复议的渠道。为了避免政府在决策实施阶段的不作为或乱作为的现象，需要对此设立追究责任明确的考核机制。从设立考核机制上，保障和维护公民在重大事项决策中的利益不受到忽视和侵害。

（四）提升对于听证的认同程度

改变政府传统观念。政府作为重大事项决策听证中的主导力量，需要从根本上转变观念，树立起公民权的观念。在重大事项决策时，基于民主公共利益的服务理念，替换过去“家长式”的传统观念。同时需要认识到，政府的能力也是有限的，政府中的决策官员和其他社会成员一样，也是个人效用的追求者。此外注重培养公民“公共精神”。即包含着公民对于政府决策主动参与意识，相关法律政策文件的主动学习意识，对更广泛的公共利益的关注意识。具体可通过报纸、电视和网络等媒体，组织专家学者提供专稿，营造出全民讨论的氛围，引发人们的普遍关注和思考，鼓励公民参与公共决策

美国行政学家登哈特的新公共服务理论认为，公共利益应是共商共同价值观的结果，政府不仅要确保公共利益居于主导地位，还要确保解决方案本身和提出解决方案的过程都符合公正、平等、民主的价值准则。重大事项行政决策关系到社会最广泛的民生利益，听证制度是是控制行政权力滥用的有效手段。公民权利，包括了公民对于决策听证的参与权、知情权、决策权、复议权，还应保障在政府决策施行后，不会对公民的公共利益造成重大伤害的权利。重大事项决策的听证绝不能流于形式，善用这种决策的最佳形式，需要切实保障公民对于行政决策参与的权利。

［1］ 杨寅.行政决策程序、监督与责任［M］.北京：中国法制出版社，2011.

［2］ 应松年.行政法与行政诉讼法［M］.北京：中国政法大学出版社，2008：184-206.

［3］ 卢文浩.市人大代表集中市情通报会［N］.羊城晚报，2013-11-02.

［4］ 彭宗超，薛澜，阚珂.听证制度：透明决策与公共治理［M］.北京：清华大学出版社，2004：92-95.

［5］ 罗伯特，登哈特.新公共服务理论［M］.北京：中国人民大学出版社，2010：75-81.