西方国家行政改革的背景和理论基础探究

孙国良

（铁道警察学院，河南郑州，450053）

一、西方国家行政改革的背景

20世纪70年代末至80年代初，以撒切尔夫人为首的英国保守党政府率先发起了将国营企业私有化的政府改革运动。随后，这场运动如浪潮般席卷了包括美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、法国、德国、荷兰、西班牙、意大利、希腊、雅典等几乎所有的发达国家，并持续至今。而受此影响，一些新兴的工业化国家也不同程度地进行着类似的行政改革实践。这场持续至今的行政改革浪潮，有其深刻的改革动因，具体分为内因和外因两个方面。

（一）内在因素

1.政府规模的过度扩张。政府规模的扩张，涉及政府职能的扩张及机构、人员和费用的增加，本质上是政府活动范围的增加和对社会控制力度的增强。“二战”后，在“福利国家”和“凯恩斯主义”的影响下，西方国家政府普遍加强了对经济、社会等方面的直接干预，政府将权力的触角深入到人们生活的各个领域，政府的职能范围不断扩张，而相应的政府机构也愈发膨胀，人员也不断增加，形成了庞大的政府规模。以美国为例，“几乎每六个工作的美国人中就有一人受雇于联邦政府或者地方及州政府。1930年以来，仅联邦机构就扩大了近百分之五百。1976年，联邦、州和地方政府的雇员已达一千五百万名以上”。［1］政府规模扩张的现象在当时的西方资本主义国家普遍存在，而且负面效应非常突出：其一，政府规模的扩大，意味着要耗费更多的社会稀缺性资源，会挤占普通民众对这些资源的享用权，这在当时引起了民众的普遍抱怨。其二，政府规模的扩大，要求政府增加财政支出以维持日常运转，其中向民众增加税收的措施，招致了社会公众的强烈不满。其三，政府通过制定政策、价格管制等手段对国家经济和社会生活进行干预，不但降低了资源的配置效率，限制了人们自由的生活，同时也为政府官员提供了更多设租的机会，导致了腐败的蔓延。其四，庞大的政府规模导致了政府反应迟钝、行动迟缓，行政效率低下。这些负面效应的存在，迫切要求政府从内部进行一次彻底的变革，改变政府“慵懒”的形象。

2.财政危机。20世纪70年代发生的石油危机，给西方各发达国家的经济带来了沉重的打击，许多国家的经济基本上陷入了“停滞膨胀”的状态，财政收入连年减少，而用于公共工程和“社会救济”的费用反而增加，国家财政收支严重失衡。“1918年，美国联邦政府的财政支出为36.6亿美元，而1984年，这个数字上升到8418.2亿美元，在不到70年的时间里绝对数量增加了234倍”。［2］1976年的美国政府，“加上‘非正式的’政府雇员高达二千二百万，仅前一部分人的年工资总额1976年就达到一千六百七十亿美元，每小时合约六千万美元，每分钟合一百万美元，每秒一万六千余美元；在过去的五十年中，联邦预算增长了百分之一万五千”。［3］为了维持日益庞大的政府机构运转，各国政府都增加了财政支出的力度，导致了财政危机的进一步恶化。严重的财政危机，成为了西方国家行政改革的直接因素。

3.管理失灵。20世纪30年代爆发的世界性经济危机，使西方国家普遍意识到政府在国家发展中只扮演“守夜人”的角色是绝对不行的，也充分认识到政府对经济和社会干预的必要性。因此，在“凯恩斯主义”的倡导下，各西方国家纷纷加强政府对经济、社会的管控职能，以此来调节和控制国家经济、社会的发展。然而，20世纪70年代世界范围内再一次爆发了严重的经济危机，各国政府终于认识到根治经济危机的良药不在于政府职能的大小。相反，政府的能力同样是有限的，政府的管理同样存在失灵的现象，过度的政府干预既会给自身的管理带来沉重的负担，也会束缚经济发展的步伐。深入探析，我们会发现政府失灵主要归根于政府的组织结构，即官僚制形态。传统的公共行政模式是建立在马克斯·韦伯的官僚制理论基础上，这种以分工、职业化、等级制、制度化、非人格化管理、规范化、稳定性为特征的组织形式和管理模式，在20世纪后半期几乎成为一切组织形态的主导范式。但是，随着时代的发展，官僚制的弊端也逐渐凸显出来，诸如僵化、部门主义、形式主义、信息失真、协调困难等，这些弊端直接导致了政府在管理上的低效或无效，政府管理失灵的现象普遍显现，引发了人们的强烈不满。“改革官僚制”便成为20世纪80年代以后公共行政改革的口号之一。

（二）外在因素

1.信任危机。20世纪七八十年代，西方资本主义国家在经济危机的泥沼里挣扎的同时，也面临着普遍的信任危机，表现在两个方面：一方面，伴随着政府规模的膨胀，社会公众对政府严格的管控、繁琐的办事程序和低下的工作效率等产生了严重的不满情绪。另一方面，社会公众对政府落后的管理理念和权力失控的现象颇有抱怨之词，并对政府的合法性产生了质疑。有资料显示，“20世纪60年代中期之后，公民对政府的信任程度却是每况愈下。在历经石油危机、经济衰退、财政困境以及抗税运动之后，1980年出现了公民信任的第一个谷底，仅有25%的民众信任联邦政府。在英国，传统对精英的推崇已经被正在兴起的怀疑主义所取代。例如在1987年，不到一半的英国人相信公务员、本国政府和地方议会都在为公共利益服务”。［4］美国总统克林顿在国家绩效评估委员会（NPR）报告中曾指出：“1964年，3/4的美国公众认为联邦政府大部分时间可以做正确的事；到了今天，有这种说法的人只有1/4。在州政府层面上状况稍好，但有些调查表明公众对政府的信任情况比这还要糟糕。不仅美国如此，许多国家的政府也面临着同样的问题。”［5］在这种情况下，通过行政改革来重建政府与公众之间的信任关系就尤为重要。

2.全球化的发展趋势。所谓全球化，是指在交通和通讯技术的促使下，全球经济、文化、政治、等方面出现的相互联系、相互依赖、彼此交融、彼此同化，最终出现一体化的过程或现象。20世纪70年代的经济危机，使西方国家看到了政府之间加强交流和合作以应对全球性经济危机的重要性，这种经济全球化的趋势成为了各国政府改革的外在推动力。此外，全球性问题（如饥荒、环境污染、疾病等）的出现给各国政府传统的公共行政模式提出了严峻的挑战。一方面，全球化给公共行政增添了更多复杂化的内容，在国内行政环境下发展起来的公共行政模式已远远不能适应全球化的发展需求，迫切需要公共行政走向国际化。另一方面，信息技术和通讯技术的发展，也给公共行政的变革提供了技术上的支撑，为各国之间的学习和交流提供了便利。经合组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行竞争的一个重要途径，认为顺应经济的全球化和保持国际竞争力的内在需求，为政府改革提供了新的强大动力。

3.信息技术的发展。新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的重要驱动力。20世纪80年代以后，随着互联网技术的发展，出现了电子化、数字化以及网络化的信息管理系统，这种信息化处理的模式改变了原有信息管理和储存的方式，极大地节省了时间和成本，有利于提高行政效率。信息技术革命给政府带来的变革还不仅限于此，它一方面以网络虚拟社会形态的方式给政府管理增加了新的内容，对政府管理提出了新的挑战。另一方面打破了长期以来政府对信息的垄断，更多社会公民和社会团体可以参与到政府管理的过程中，这要求政府对自身做出必要的调整或变革。总的来说，信息技术的发展为同时期的政府改革提供了一种技术手段，一种可能性。事实上，从后来实践来看，信息技术的发展对西方政府的行政改革至关重要。

二、西方行政改革的理论基础

任何一项伟大的改革实践都离不开科学的理论，西方国家的行政改革实践也不例外。20世纪80年代以来西方国家的民营化改革和重塑政府运动之所以取得了瞩目的成就，其原因之一就在于这些改革的背后有着成熟的理论作为支撑，这些理论为现实的改革指明了方向并提供了行之有效的措施。当代西方行政改革的相关理论非常多，其中最主要的理论为企业家政府理论和治理理论。

（一）公共选择理论

公共选择理论是20世纪50年代后期由布坎南、尼斯坎南、塔洛克等人发展起来的一种运用经济学的方法来分析政治现象的理论。该理论认为，政府组织和官僚并不像人们认为的那样以公共利益为重，相反，他们与参与市场竞争的个体没有什么本质上的区别，都是追求私利的理性经济人。政府会因为这一特性而不断增加预算并扩张自身的规模，同时也会不关注效率和服务质量，甚至做出违背公共利益的事情，最终导致管理的失败。因此，公共选择理论指出，市场失灵并不是政府干预经济的理由，政府干预只是其他方法不能发挥作用时要做出最后的选择。在此基础上，公共选择理论提出了自己的解决办法，“第一，严格界定政府的作用范围，实行有限政府。政府的作用仅限于生产和提供必要的公共物品，除此之外，政府就不该插手。否则，就是管理不该管的事情，而且必定会管不好。第二，即使是公共物品领域，政府也应该区别对待。对准公共物品，政府要视具体情况，与地方、社会中介组织、企业、个人合作生产和提供。第三，改革政府体制，将市场机制引入政府，主要措施有：建立公私合作关系，通过政府合同、凭单制度、使用者付费等方式，将以前政府承担的某些服务功能交由非政府组织、个人来行使；在政府和非政府组织间展开竞争，由民众选择公共服务；向企业学习，放松对官僚的规制，采用诱因机制，提高官僚的积极性。第四，实行分权。第五，高级行政官员的政治化。第六，改革立法程序，以多中心的方式安排立法机构。第七，改革政治决策规则，尽可能将以往的过半数规则改成特殊多数规则。第八，进行经济立宪，保持预算平衡，保证税制和货币的稳定性，等等”。［6］

（二）企业家政府理论

企业家政府理论产生于20世纪90年代初，由戴维·奥斯本和特德·盖布勒在其《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中详细阐述。该理论一出现，便在它的发源地美国及其他世界各地产生了重大影响，并成为20世纪90年代西方发达国家行政改革实践的主导理论。该理论的核心内容是奥斯本等人提出的政府改革的十项原则，具体可以概括如下：第一，起催化作用的政府——掌舵而非划桨。掌舵是指制定政策和规则，划桨是指提供公共服务。奥斯本和盖布勒认为，政府应该更多地去履行制定政策和规则的职能，而不是亲自去提供公共服务，只有这样政府制定的目标才能清晰、合理，公共服务的提供才能更加有效。第二，社区拥有的政府——授权而不是服务。奥斯本认为，在一个民众自治的国家里，政府的官员们不应该事事都亲力亲为，而要懂得授权，鼓励社会公众参与管理。对社区进行授权来使它们解决自身的问题，这样可以减少社区对政府的依赖性，同时提升社区的自我服务能力，提升服务质量。第三，竞争型政府——将竞争机制注入到提供服务中去。竞争被视为是促使公共组织改进质量而别无选择的基本力量。政府应该通过各种形式引入竞争机制，改善行政管理。竞争型政府应该打破公共部门的垄断，以合同出租、竞标等方式，将私营部门引入到提供公共服务的项目中，以达到改进服务质量和提高服务效益的目的。第四，有使命感的政府——任务驱动而非规章控制。奥斯本认为，大多数公共组织长期以来都被繁多的规章所束缚，因此导致了组织的低效和浪费。建立有使命的政府要求政府对内部放松管制，废除过多的规章制度，简化行政程序，同时要求各机构明确自己的使命，让管理者在法律的范围内自由寻找完成使命的最好方式。第五，顾客驱使的政府——满足顾客需要而非官僚制度的需要。“民主的政府是为他们的公民服务而存在的”。［7］因此，政府应该建立一种服务为本和顾客导向的理念，像企业一样去对待服务对象。顾客型政府要聆听顾客的呼声，让顾客自主选择服务的提供者。第六，结果导向型政府——按结果而非投入进行拨款。企业家政府讲究和重视结果，其预算、奖励和支出都是按照衡量结果的标准做出的，这与传统官僚制度只注重投入的理念有着很大不同。第七，有事业心的政府——挣钱而非花钱。企业化政府是有事业心的政府，它不但懂得怎么去花钱，同时也会用种种形式集资、赚钱。从而做到花钱合理且不浪费。第八，有预见力的政府——预防而非事后控制。有预见力的政府追求的是预防问题而不是问题出现后控制。有预见力的政府应该在它们做决定的时候，尽一切可能考虑到未来可能发生的状况，从而做到防患于未然。第九，分权的政府——从等级制到参与和协作。企业家政府理论认为，分权的政府比集权的政府更能适应社会环境的变化，其管理也更加有效。分权的政府强调组织结构的扁平化，注重分散公共机构的权力，让下属和社会公众参与到管理的过程中，从而提升管理效能。第十，市场导向型政府——通过市场力量进行变革。市场导向型的政府通常以市场机制而不是行政机制（命令—控制）来解决问题。奥斯本强调，市场导向型的政府应抛弃对行政指令的特殊偏好，坚信自己的职责是建立、组织和规范市场，通过市场机制解决公共服务提供中存在的问题。

（三）治理理论

1989年，世界银行组织在描述非洲国家政府管理的危机处境时，首次提到了“治理”的概念。此后，治理作为改革政府的一种理念引起了学者们的广泛关注和研究，并逐渐发展成为一种新的理论模式，引导着20世纪90年代以来的西方行政改革实践。治理理论认为，政府对公共事务的管理应该从传统的垄断形式中解放出来，形成一种社会各单元（政府、市民社会组织、企业和个人）共治的局面。治理理论不仅提出要反思政府垄断行动的合法性和合理性问题，提出要重新考虑政府的角色和功能，而且提出政府要实现“良好治理”的作用和方式以及政府的合理形式和必备条件。

具体来讲，治理理论的主要观点有：第一，治理意味着公共管理的主体不仅包括政府机构及其人员，同时也包括私人机构及其人员。治理理论认为，政府不再是国家唯一的权力中心，各种公共的或私人的机构和个人只要行使的权力得到社会的认可，它们都可以参与公共事务的管理。而事实上，在某些领域内对于公共物品和服务的提供，非政府组织或个人拥有更比政府更大的优势。第二，政府与社会、政府与市场之间的界限日益变得模糊，现代国家正在把原来由它们承担的公共责任转移给非政府组织及个人。第三，政府与社会组织及个人之间存在着权力依赖和互动的关系。政府的职能不再是直接提供公共物品和服务，而是制定生产和提供公共物品和服务的规则。这就决定了政府在公共管理过程中必须与其他社会组织及个人相互联系、相互依赖，共同合作去实现组织的目标。第四，政府要充分发挥在治理中的作用，就要改革政治和行政制度，建立公开、透明、公正、合法、有效的“良好”治理结构。［8］第五，治理意味着办好事情的能力不只限于政府权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和管理技术，政府有责任使用这些方法和技术来更好地对公共事务进行引导和控制。［9］

［1］王沪宁.比较政治分析［M］.上海人民出版社，1987：35-36.

［2］黄恒学.公共经济学［M］.北京大学出版社，2009：139.

［3］王沪宁.比较政治分析［M］.上海人民出版社，1987：36.

［4］蔡晶晶，李德国.当代西方政府信任危机透析［J］.公共管理学报，2006（4）.

［5］张成福.重建政府与公民的信任关系［J］.国家行政学院学报，2003（3）.

［6］张康之，李传军.公共行政学［M］.北京：经济科学出版社，2002：345.

［7］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门［M］.上海市政协编译组，东方编译所，译.上海译文出版社，1996：149.

［8］张康之，李传军.公共行政学［M］.北京：经济科学出版社，2002：347.

［9］格里·斯托克，华夏风.作为理论的治理：五个论点［J］.国际社会科学，1992（2）.