论基层治理善治与政府购买公共服务——以Y县为例

廖志明 陈明添

（1.福州大学 法学院，福建 福州350108；福建江夏学院 法学院，福建 福州350108）

党的十八届三中全会公报将治理提升到前所未有的高度，提出推进国家治理体系和治理能力现代化，强调社会治理体制，认为财政是国家治理的基础和重要支柱。综合来看，国家治理体系的基础在基层，基层是治理能力现代化的根源。在当前财税体制下，政府购买服务是财政参与治理的有力杠杆，是实现基层善治的一种可行性途径。

一、善治——基层治理的发展方向和政府购买服务的理论渊源

当前改革的重点和方向是政府职能的转变，政府的治理应当在一定高度上发生转变，走向善治，这符合国际趋势和我国改革局面。所谓善治，就是对政府权力的使命、对政府现实功能的新的阐述和要求。

俞可平教授在《治理与善治》一书中指出，善治就是使公共利益最大化的公共管理过程。善治是政府与公民对社会公共生活的共同管理，是国家与公民社会的良好合作，是两者关系的最佳状态。善治有以下10个要素：合法性、法治、透明性、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。

国家治理体系和治理能力现代化是改革的目标，其内在蕴含国家权力的重新布局。当前我国治理的格局从革命时代魅力型权威步入现代化的法理型权威，并以自身的特色逐步演进，而善治是在这一过程中，不断简化政权，国家权力开始在社会和国家、民众之间形成新的格局和平衡。基层的治理最需要以善治进行完善，以新的能动性、积极性，在基层治理中实现民众的参与，回归执政为民、以人为本的要义，把维护人民群众的根本利益放在首位，实现公共利益为目标，社会协调运作的综合治理，这是当前破除基层治理难题的最佳途径。善治也是基层治理走向法治轨道的指引，日新月异的基层社会格局，不断面临矛盾和变迁，公权应以法治轨道提升自身的权威，在利益冲突中贯彻法治精神，提升自身执政能力。

所谓“政府购买公共服务”，是政府为了履行服务公众的职责，通过财政向各类社会服务机构支付费用，用以购买其通常以契约方式确定提供、由政府鉴定种类和品质的全部或部分公共服务。基层治理中开展政府购买服务，即是重塑基层政权合法性，履行政府管理责任，实现公共管理对民众诉求回应，增加民众参与，增强基层稳定的有效渠道。

二、基层治理的困境与公共服务新特征

我国封建王朝的传统是封建王朝延伸不下县级，就当前而言县级层面及其以下扮演了直接管理大部分受众的角色，是国家政治权力格局的最基础，其治理格局也正吻合“郡县治则天下安”的传统政治惯性。社会基层治理其实就是协调基层社会不同利益之间以及不同利益主体之间的矛盾、冲突，使社会基层各组成要素共同处理公共事务的一个系统过程。

（一）基层治理的困境——以Y县为例

1.社会管理困境。Y县地处中部贫困地区，虽然改革开放以来其经济水平和地方发展取得一定进步，但作为落后省份，其治理格局仍然滞后，发展水平慢于全省和全国水平。在这样的欠发达区域，地方治理的水平依旧较差，仍旧依靠传统的公权力和管理思维，在面临新情况和城镇化、工业化的新问题时，十分滞后，如该县的治安管理体系就在公安局之下叠加了应急管理大队的非正式组织，而该组织却又行使一定管理权；基层社区的动员能力和水平较差，特别是在农村地区，大量劳动力外出，使得乡村级地区空心化严重，治理存在许多隐患。

2.公共服务困境。Y县是人口大县，人口总量对基层公共服务提出了数量上的要求，囿于经济和财政力度的滞后，公共服务的数量和质量在面对县城迅速扩展、乡村点线面需求的局面之时显得十分乏力，其发展思路依旧停留在招商引资和乡镇公共服务示范点建设的层面上，特别是教育公共服务及医疗公共服务，大量农村人口涌入县城，造成城区教育与医疗服务供求失衡，而乡镇区域形成空心化格局，其范围和均衡性问题严重。

3.政府改革困境。基层政府受制于经济结构问题，依附于体制内的人员过多，造成人浮于事、权责推诿等问题，导致行政管理水平低下，财政供养成本较大。基层治理的提升空间和方法，受制于人员素质问题，改革难度较大。Y县近年来出现的若干群体性事件便是管理不当的体现。同时，基层行政执法人员的管理模式与政策法规不配套，严重影响基层民众对政府管理的信赖。

4.公众参与困境。就Y县而言，公众话语权较弱，除了传统的人大与政协的自选动作，公民参与的机会较少，其他发达地区开展的听证、征求意见等公众参与较为鲜见，社会参与的力度和广度失衡。

（二）公共服务新特征——以Y县为例

1.政府主导的三种模式。城乡基本公共服务严重失衡的现状下，具体而言主要有三种模式：纵向上“以条为主”的模式，行政各归口下从中央到地方的科层，如Y县教育、卫生、科技部门。横向上“以块为主”模式，是以Y县政府为主的公共服务体系，由其承担公益性服务，经营性服务则通过市场化方式运作，如农机、供销公司、农技部门。新型“以钱养事”的模式，将原有职能部门改革后推向市场，面向社会，这便是政府购买公共服务需要拓展和开展的空间与模式。

2.多元化未来趋势。基层政府主导下的民间力量和资本广泛参与是发展趋势，政府以行政指导和行政合同等方式进行引导，社会组织逐步参与公共服务，如Y县的环卫工作以公司化运营，这在基层是一种缓慢而有效的公共服务改革。

三、政府购买公共服务对基层治理的善治作用

（一）Y县购买公共服务的基本情况

目前Y县向社会力量购买服务主要涉及文化活动、环卫作业、绿化养护、学校保卫及公车维修方面，主要通过政府参与，以文件意见形式下发，分管单位具体落实的模式，资金来源主要由财政拨付。具体表现在：

一是关于对农村文化三项活动方面。出台《关于进一步加强对农村文化三项活动管理工作的意见》，购买电影发行放映及相关文艺演出单位服务，进一步加强政府出资的农村文艺演出、电影放映、乡镇及林场组织的群众文化活动的管理，规范文化活动服务行为，提升管理水平，充分发挥专项资金使用效益。2012年财政拨付资金122万元，极大丰富了农村文化活动形式，得到群众广泛好评。

二是学校安全保障方面。统一向公安部门保安公司招标商定保安人员相关经费，公办学校所聘请的专职保安人员费用经县财政审核后，在政府购买公益性岗位的再就业资金中按每名保安人员每月补助700元的标准安排，据实拨付，差额部分由被服务学校负担。

三是城区环卫作业和绿化管护市场化。于2013年9月1日起，Y县城区环卫作业和绿化管护市场化运作，2012年预算安排环卫作业和绿化养护资金1077万元，通过市场化运作，专业团队管理，极大改善Y县城区环境卫生。另外，县博物馆物业管理及园区绿化养护政府通过采购森合物业管理有限公司服务，为Y县博物馆物业管理及园林绿化养护方面提供专业服务，2012年财政拨付资金20万元。

四是外包物业保洁、门卫保安管理等服务。为提高县人民医院就医环境，通过政府采购确定由江西燕业物业管理有限公司向县人民医院提供卫生保洁、保安管理等服务，极大提高了县人民医院就医环境。

五是推行全县公务用车定点维修。为贯彻落实省纪委关于公务用车管理“一停一定一降低”的要求，加强全县公务用车维修管理，规范公务用车维修行为，节约行政成本。Y县公务用车实行定点维修，定点维修企业的选定，按“一年一定”的原则招标确定，实行优胜劣汰。对各单位公务用车维修费实行据实拨付，维修费用得到有效控制。

六是购买公共服务公益性岗位安置在乡参战退役军人。向Y县参加过抗美援越、抗美援朝和对越自卫反击战的军队退役在乡人员购买公共服务公益性岗位241个，落实到各乡镇，购买的岗位主要为各乡镇所属行政事业单位的保安、保洁、保绿和圩镇协管、村级劳动保障协管、治安协管、学校门卫、保安等基层公共服务公益性岗位。解决此类人员就业问题，维护社会稳定。

政策上，Y县需要完善规章制度，购买服务的行业需要拓展，不能仅限于环卫作业、保洁保卫、绿化养护等，囿于Y县社会组织动员能力较差，财政上公共资金应当顾及更多的点线面，，进一步明确购买服务项目，将更多服务事项交给有资质的社会组织来完成，基层的改革最需要争取社会的广泛认同和支持，以获得舆论支持，增强政府公共职能的动力，完善检查评估机制和责任追究机制。

（二）政府购买公共服务的善治功用

1.实现善治的责任性——满足公共服务多元化。政府包办一切的年代随着时代变迁和民众需求迅速的瓦解，市场经济下，公共服务是政府执政的基本责任，保障民生是其基本运作职能。当前政府管理的强势地位在面对公共服务多元化之时面临许多考验，科层制的行政体系难以对公共服务问题作出迅速反应。基层善治主要依靠基层政府满足人民的公共服务，政府购买公共服务可以使得主导权在基层政府，而将实际的运营和操作面向社会主体，形成协调与权衡，以市场的力量实现善治的责任性。就Y县而言，农村文化三项活动满足了乡村农民的文化服务，城区环卫作业和绿化管护市场化满足了基本的城市卫生，使得基层善治的服务和利益惠及民众。

2.实现善治的合法性——政治秩序和公共权威。基层治理面临十分复杂的局面和庞杂的内容，如基层的社区，有的为了应对检查和窗口要求，加挂几十块牌子，这便是一种传统治理的无奈。社会发展需要社会组织的声音，垄断的公共服务往往在基层治理中是权力寻租的代名词。开展政府购买社会服务，将社会可以承担的职能从政府的科层中转移出来，这是改良恶性的基层政治生态，褪去庸人之治的可行性途径。采取行政指导和行政合同的模式，实现以资金的监管和项目化运作，让基层民众感受到改革开放的发展成果，使得公共权力惠及大众，将政治统治职能降低，提升社会事务管理和科技文化等职能。Y县的农村文化三项活动，学校安全保障，城区环卫作业和绿化管护市场化这些都是最基层民众可以感知的服务，民众感官对于公共权威的实现会以舆论和口碑的模式传递，Y县购买公共服务公益性岗位安置在乡参战退役军人，减少特殊群体的矛盾源泉，最终有益于基层治理的推行，实现善治的合法性。

3.善治的回应性——回应人民对服务型政府的诉求。人民日益增长的文化需求，是行政要面对的大难题。大量的农村人口转移和城镇化进程，挑战着Y县的治理水平，购买社会服务是提高政府行政效率和服务质量的选择。向社会放开公共服务，积极回应民众的需求，是一种政府和社会的良性互动。基层民众的文化、医疗和教育是最突出的问题，Y县虽然只是在起步中，对农村的三项文化进行购买扶持，对民众关心的学校安全问题予以支持，城区环卫作业和绿化管护市场化，外包物业保洁、门卫保安管理等服务，这些最基础而能看到的服务，是政府职能对民众诉求的回应，能够一定程度上化解社会矛盾。随着更多购买服务的开展，基层治理善治的回应性应当大有所为。

4.实现善治的有效性——提高公共服务的质量和效率。社会组织由于其灵活多变、贴近群众及专业化强等特点，可以满足各类人群对公共服务的差异化需求。整合社会闲散力量参与公共产品的提供，改变了过去单一的社会管理模式，有利于提高公共服务的质量和效率，如加强政府出资的农村文艺演出、电影放映、乡镇及林场组织的群众文化活动，丰富农村文化活动形式，城区环卫作业和绿化管护市场化开展，全县公务用车定点维修，“接地气”的服务，社会化的参与，是善治有效性的保障。

5.实现善治的稳定性——发展社会组织，推进管理创新。对于社会组织而言，接受政府合同委托提供公共服务，是使其专业化水平得到充分发挥的重要契机，同时也是自身得以不断发展壮大的机遇期。社会组织通过和政府的对话协商，获得相应的财力、物力和人力等方面支持，使其自身得到政府政策的扶持，有利于扩大自身影响力。Y县各类政府购买服务的开展，使得相应组织有发展的空间，有利于促进社会管理创新，以政府主导、社会参与的新格局，构建多中心治理模式，增强公民自主意识和自立精神。

四、结论

创新社会治理，是未来实现我国长治久安的有力保障，基层治理实现善治是基础，传统的政府主导公共服务局面，应当在政府购买服务的发展下不断拓展，使得民众和社会能够参与社会的建设，治理的水平和质量逐步提升。从Y县的起步来看，政府购买服务需要不断发展，最终促进基层治理实现善治，使得基层社会权力架构得以平衡，以公共服务的逐步优化形式显现出来。我国基层治理需要重点关注政府购买公共服务的细化和深入，增强民众的认同感，以期实现十八届三中全会提出的最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，最终以基层治理善治带动国家治理水平提高和现代化的实现。

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［3］贾康，苏京春.创新与优化：健全社保经办服务体系［J］.地方财政研究，2014，（4）.

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