行政执法与刑事司法的衔接

黎 群

（广西民族大学 法学院，广西 南宁530006）

一、行政执法与刑事司法的衔接

行政执法主要是行政机关通过运用行政手段进行行政处罚等方式来保障行政权的实现，而刑事司法则主要是司法机关履行法律监督职能，通过刑事追诉来打击犯罪，保障刑事司法权的实施。这两种权能在国家社会生活中的作用和运作方式是不一样的。行政执法与刑事司法的衔接（以下简称“两法衔接”），是指有行政执法职能的政府主管部门或市场监管机构，在依法查处违法行为过程中，发现涉嫌犯罪的案件或线索，及时移送公安机关、人民检察院进行查处的一种工作方式。［1］

二、行政执法与刑事司法衔接的必要性

实现行政执法与刑事司法有效衔接，是正确行使行政机关与司法机关各自职能，准确适用行政与刑事法律规定，恰当追究违法者法律责任，切实维护社会主义市场经济秩序，保护公民合法权益，保护社会公共利益的必然要求，也是实现良法之治，建设社会主义法治国家的题中应有之义。衔接得好，法律的实施就能进入正确的轨道，否则就容易出现放纵犯罪，滋生腐败等较为严重的社会问题。［2］

（一）对行政不作为的救济

我国的行政处罚法第七条第二款规定：违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。国务院颁布的“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定”也规定：对于行政违法行为涉及犯罪的，应该向公安司法机关移送。这些法律法规的有效实施，可以一定程度上对行政机关消极不作为、拒绝移送涉罪案件的行为进行有效的制约。

（二）追溯犯罪的需要

虽然近年来行政机关向公安司法机关移送的涉罪行政案件量呈上升趋势，但其所占行政案件总量和公安司法机关查办的涉罪行政案件总量的比重却是极其微小的，有些地区占比甚至呈现下降趋势。行政机关移送行政案件的主动性不强，有着多方面的原因。一是部分行政机关人员法律意识淡薄、业务素质不高。一些行政机关工作人员对于案件移送的重要性和相应的程序、方法和法律后果缺乏应有的认知，于是本着“多一事不如少一事”的原则，消极不作为。二是出于自身利益考量。一些行政机关和个人出于个人利益考虑，往往不愿主动移送涉罪行政案件，比如涉及个人私交等感情，则愿意“息事宁人”；出于经济利益考虑，则选择“以罚代罪”。

（三）权力制衡的需要

权力制衡是法治和宪政中的一条重要原则，是权力依法有序运行的重要保障。行政执法权是指行政机关根据宪法和法律的规定，对政治、经济和社会文化事务进行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的一项国家权力。行政权涉及面极广，且是与公民的切身利益联系最为紧密的一种国家权力。“权力一旦得不到制约就容易被滥用”，是法治领域一条极为重要的理念，因此，若要行政权在法治框架下依法有序运行，就必须通过司法监督等手段对其进行有效的监督。行政执法与刑事司法衔接机制，即是通过涉罪案件移送对行政执法权进行有效监督的一种方式，可以更好地保障法律的准确适用和法制的统一。

三、行政执法与刑事司法的衔接路径选择

（一）完善行政执法与刑事司法衔接的协调、监督工作机构

为了使资源共享机制更加健全，在行政执法机关、公安机关、检察机关三者中，设立监督联络员网络，即派遣工作人员专门负责沟通信息、协调案例。配合行政执法和刑事司法部门的沟通交流，淡化机关间的观念上的隔阂，解决并处理在处查案件时的问题，三者要定期经常召开联席会议。

两法衔接工作联席会议指由行政执法机关与公安机关、人民检察院等机关共同参与的，旨在探讨、研究两法衔接过程中出现的各种问题，拟定有效解决方案，形成两法衔接良好工作格局而召开的定期会议。两法衔接工作联席会议至少应当每半年召开一次，由参与各方相互通报两法衔接工作的有关情况，交流和分享重要执法办案信息，探讨、研究衔接工作中存在的现实问题，提出加强两法衔接工作的措施、对策，并可以结合各地实际，制定切实可行的衔接工作规程。对重大、复杂、疑难，性质难以认定的案件，行政执法机关可以就刑事案件立案追诉标准、证据的固定和保全等问题咨询公安机关、人民检察院。与此同时，公安机关、人民检察院可以就案件办理中的专业性问题咨询行政执法机关，接收请求咨询的相应机关应当认真研究、及时答复。对请求咨询问题的答复也应设定一个明确的时限。另外，笔者认为在每一个具备行政执法权的行政管理部门都设立一个行政监察专员，受理对该领域的行政管理事务提出的申诉，如对该行政监察专员作出的处理不服，再向专门的机关申诉或釆用其他司法救济途径。［3］（P638）此制度的优势在于：其一，增加了监督力量，使得监督结构配置更加科学，向前置于执法和后置于执法并重的监督程序模式进步。其二，可弥补司法权对于行政权制约中的不足，第一时间进行监督以及以相对专业的身份进行监督。其三，降低司法救济成本，避免高昂的司法救济花费。

（二）建立涉刑行政案件检察机关分流机制

涉刑行政案件检察机关分流机制是指，在行政执法过程中发现的涉嫌犯罪的案件，从一般行政执法案件中分流出来，通过公安机关立案，最后汇集到检察机关进行审查，决定是否对案件启动刑事诉讼程序的关键。该机制有几个特点：其一，该机制的关键是检察权向行政权的适度渗透，由检察权对行政权进行监督，防止和阻止各个部门各自存在利益诉求，如防止行政机关不履行主动向公安机关移交案件的职责，公安机关过多介入行政活动等，只有通过检察权向其他行政权的适度渗透，由检察机关来负责，行政执法和刑事司法衔接机制的启动、运行、终止才更有效率；其二，该机制的结构中心是检察机关，所以在现象上表现为案件由行政机关向检察机关流动；其三，该机制的目的是为了发挥行政机关在发现犯罪、打击犯罪方面的积极作用，将应当被追究刑事犯罪的案件纳入国家的刑事司法程序中来，避免有罪不究；其四，该机制包括行政机关及行使行政权的组织、公安机关、检察机关、审判机关等参与主体，存在于各主体的职能前后相继的环节上。［4］

（三）行政执法与刑事司法衔接证据转化制度

无论是刑事诉讼法还是行政诉讼法中规定的证据形式都基本包括了书证、物证、证人证言、视听资料、当事人的陈述、鉴定结论和勘验笔录、现场笔录等几类法定证据。长期以来，证据的应用和转化问题一直是困扰行政执法与刑事司法衔接的实务界难题，在修订的《刑事诉讼法》出台前，证据合法性要求证据收集的主体必须合法（侦查人员），因此，行政执法人员收集的证据往往无法直接作为刑诉证据加以使用，而必须经过证据转化，重新收集固定。言词证据尚可重新收集，但物证、书证等实物证据往往难以达到这一要求。而新的“刑事诉讼法”第五十二条第二款规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子证据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”这一规定明确了涉罪案件移送后的证据衔接，对于提升行政机关案件移送动力、规范案件移送程序，都将起到极大的作用。行政犯罪与行政违法间的区分虽然不明确，但大量的行政违法与行政犯罪是以基础事实的一致为衔接点的，能够证明基础事实是一致的。

要解决行政执法证据在刑事诉讼中的法律障碍问题，应该着重解决取证主体的合法性问题、取证程序的合法性问题和证据形式的合法性问题。从行政犯罪的特征看，行政犯罪由行政违法产生，而行政违法行为涉及面广、专业领域多样，所以，固有的刑事司法证据搜集技术人员未必能够对于所有行政犯罪的证据搜集比行政执法人员更有优势，而反而某些行政执法机关的工作人员能够通过专门执法的专业技术和执法经验获得第一手准备证据，对刑事司法的定罪和量刑都具有不可替代的作用。行政执法机关依据执法及查办案件过程中所收集的有关证据，难以确定是否达到刑事案件立案追诉标准之时，但的确存有重大犯罪嫌疑的，公安机关应当予以必要的支持、积极会同相关行政机关开展进一步调查工作，彻查案件事实。行政机关在执法办案时发现涉嫌犯罪的嫌疑人可能存在逃匿、销毁证据或者转移、隐匿涉案财物等行为，要立即向公安机关通报，公安机关应当迅速派员介入，对于其中涉嫌犯罪的要依法立案侦查。对于以暴力、胁迫等方式阻碍工商等行政执法机关依法执行公务构成违法犯罪的，公安机关应当严格依法处理。对于其中情节严重、性质恶劣或者疑难复杂的重大涉嫌犯罪案件，公安机关与工商等行政执法机关可以采取组成联合工作组等形式，商定工作策略和步骤，共同应对。

（四）行政执法与刑事司法衔接的信息共享机制

行政执法与刑事司法相衔接的各种程序机制要真正得以良性运作，必须保障相互之间信息交流的畅通。［5］首先，应该建立通报制度。在整个行政执法的程序中，行政执法机关都要充分扮演好自己的角色：其一，在立案后，要及时做好备案工作，把立案决定告知公安机关检察机关；其二，调查处理中，把资料同各职能部门共享；其三，作出处罚决定后，结果在检察机关备案；其四，若案件涉嫌犯罪将案件移送至公安机关调查的同时，到检察机关备案；其五，公安机关对案件作出审査决定后告知行政执法机关，在检察机关备案，公安机关、检察机关要将处理结果及时告知行政执法机关。其次，要建立和完善信息平台共享机制。要充分利用网络技术等先进手段，实现行政执法机关与公安、检察等刑事司法机关进行网络平台信息共享，实现二者在案件信息管理方面的联通和互享。

（五）行政执法与刑事司法衔接的程序规范

行政执法和刑事司法衔接的程序问题，是指涉嫌犯罪的行政违法行为通过何种渠道、步骤划入刑事司法范畴，解决二者在程序层面的衔接问题。行政执法机关移送的程序，也是行政执法机关在与刑事司法机关衔接的首要环节以及行政执法机关的首要任务。笔者认为，对于行政执法机关与刑事司法机关之间的衔接程序的设计，以下四个方面的内容应当予以考虑：

第一，行政执法机关对涉嫌刑事犯罪案件收集到的证据应该要妥善保管好以防丢失，那些涉及案件处理的非法物品，行政执法机关应该交由法定的机构进行检验和鉴定，并对检验的结果出示检验报告。

第二，检察机关对行政执法机关和公安机关都负有监督的权力和义务，对于公安机关不予立案的情形，检察机关可以依法对其进行监督，同时密切关注移交案件的审理结果，必要的时候可以派检察机关的工作人员参与到该案件的审理讨论之中，加强对公安机关立案不决的监督。对于行政执法机关的立案审理，检察机关可以对其展开调查，对那些徇私枉法和利用职权贪污受贿的行为展开调查，依法审理并追究相关工作人员的法律责任。

第三，对于需要移送给公安机关的涉嫌犯罪的案件，行政执法机关在移送之前要认真审查好案件移送的条件，该条件指的是什么样的标准才能将案件进行移送。达到该标准之后，行政执法机关应第一时间考虑将案件移交，在标准规定的时间内将案件移交出去后，等待司法机关对于移交案件的反馈。对于那些符合移交标准却不予移交的，要规定相应的责任和处罚，对于移送的超期的法律责任问题，以及其他相关责任问题都应该有全面的规范。

第四，刑事司法机关将案件移交给行政执法机关需要办理一定的手续，在移交的期限内展开案件的调查工作，对于案件构成犯罪的应该要上报给行政执法机关。行政执法机关如果要移送案件的话，也要办理相关的手续，并将其保管好。行政执法机关将案件交由公安机关后，公安机关对案件做出不予追究刑事责任的或是不予立案的，都应该要说明理由，然后在案件审理规定的时间内，将案件移交给检察机关并做好备案工作。

四、结语

行政执法与刑事司法的衔接问题一直是法学理论界与司法实务界探讨的难点问题，笔者认为为在行政执法过程中，要设置合理的衔接路径，应当重点建设若干制度，如完善行政执法与刑事司法衔接的协调、监督工作机构；建立涉刑行政案件检察机关分流机制；行政执法与刑事司法衔接证据转化制度；行政执法与刑事司法衔接的信息共享机制；行政执法与刑事司法衔接的程序规范。

［1］杜建国.论行政执法与刑事执法的衔接［J］.中国检察官，2011，（11）.

［2］姜明安.行政执法的功能与作用［J］.行政法论丛，2004，（1）.

［3］张越.英国行政法［M］.北京：中国政法大学出版社，2004.

［4］刘远.行政执法与刑事执法衔接机制改革初探——以检察权的性质为理论基点［J］.法学论坛，2006，（1）.

［5］元明.行政执法与刑事司法相衔接的理论和实践［J］.人民检察，2011，（12）.