南非住房权的司法保障

唐一力

（中国政法大学 法学院，北京100000）

一、住房权的理论阐释

很久以前，住房权开始受到国际社会的关注，研究住房权的著作和论文层出不穷。近些年，随着住房问题不断涌现，我国也引入这一概念。在英文中，通常以“the right to adequate housing”、“the right to housing”表示住房权。作为规制住房权最重要的国际公约之一，《经济、社会和文化权利国际公约》结合世界各国家和地区经济发展水平、政治制度、历史文化背景和具体住房需求，对住房权作出定义。根据《经济、社会和文化权利国际公约》以及在此基础上制定的《第四号一般性意见：适当住房权》，公民住房权指代以下内容：首先，住房权包括法律保障使用权。所有房屋所有人都享有法律保障的使用权，即都不受政府和其他人骚扰、强制驱逐等威胁的权利。其次，住房机会。一方面，国家有义务为有权享有住房的人提供适当住房。另一方面，国家要充分顾及弱势群体的住房需求，对他们进行倾斜保护。最终，保证每个公民能够有尊严、和平地工作和生活。再次，提供公共服务和基础设施。除了钢筋水泥结构，住房周围应当建立完善的公共服务和基础设施，比如建造排水照明设施、建造取暖设施、提供垃圾处理服务等。第四，力所能及。这意味着，住房价格与家庭及个人收入相协调。国家需要采取措施，控制住房价格，补贴无力购买低价房的低收入群体。此外，力所能力还指租户能够承担租金，并且租金不能不合理增长。第五，居住地点。住房应该远离污染源头或者受到污染的区域，应当靠近就学之地、就业之地和医疗资源集中，方便人们生活、工作。第六，乐舍安居。房屋应该适合居住，居住空间足够，房屋能够确保居民不受病菌、潮湿、严寒、炎热等自然威胁及人为危险侵袭。最后，文化环境适当。在发展现代化住房时，注意保留房屋的文化特色。建造住房应当体恤和尊重当地文化。《经济、社会和文化权利国际公约》和《第四号一般性意见：适当住房权》的这一定义几乎囊括现代社会对住房的所有要求，世界上许多国家和地区以为这一定义为基础，定义住房权，规定判定住房权的标准，制定和修改相关法律法规。

二、南非住房权司法保障的历程

1994年南非民主政府建立之后，进行政治和法律改革，废除一直困扰南非的种族歧视制度和种族隔离制度。之后，1996年，南非颁布第一部民主宪法。因为它几乎保护所有公民政治权利以及社会经济权利，所以人们将这部宪法称为世界历史上最受人钦佩的宪法。其中，最令人瞩目的是关于住房权的规定。南非宪法第26条专门规定适足住房权。第26条第1款规定，所有人都享有获得适当住房的权利，这是住房权一般条款；根据第26条第2款，国家必须在可利用资源内积极采取任何合理的立法以及其他措施，以逐步实现适足住房权，这一条款规定了国家的积极义务；第26条第3款指出，禁止将任何公民从其房屋中驱逐出去，在没有获得法院在考虑所有相关情况后颁发的法院命令前，任何人均无权破坏其他人房屋，这是国家消极义务条款。之后，根据宪法和国际条约的规定，南非制定了住房权法律、法规和政策，规划保障公民住房权的长期和短期计划。如《规划土地权法》保护土地占有者（包括法律意义上的所有权人和实际占有者）归还土地诉求；《非正式土地权中期保护法》保护拥有非正式土地所有权的土地占有者；《房屋租赁法》保护住房占有者的住房权。这些住房权法律法规相互配合，极大提高南非边缘化群体和弱势群体的社会地位。

然而，无论住房理论多么完美，住房法律法规多么完善，都需要司法的最后保障，以实现立法目的。南非不仅建立完备的住房立法体系，而且建立环环相扣的司法制度，将住房权从纸面上搬到人们生活中。作为里程碑式的案件，格鲁特布姆案开启住房权司法保障之路。之后，Modderklip Boerdery公司案、Joe Slovo社区案等则不断完善住房权司法保障制度，制定许多住房权司法原则和规则，衍生诸多住房权判断标准，最终形成极具公信力和执行力的完善的司法体系。

格鲁特布姆案是南非住房权首个案件。格鲁特布姆太太等原告一直生活在西开普省贫民窟的窝棚，其中有510名原告是儿童。窝棚区环境恶劣，不能通水通电，没有排水系统和垃圾处理服务。迫于无奈，格太太等居民只能搬迁到附近计划用来建造廉租房的私人土地上。居民的搬迁未得到许可，因此，土地所有者在1995年5月强制驱逐生活在私人土地上所有居民。之后，居民们暂时居住在体育场塑料挡板里，并向高等法院提诉。原告指出国家侵犯其由宪法第26条保护的住房权和第28条保护的儿童住房权，要求国家为他们提供适当住房，让他们有安生之地。宪法法院做出终审判决。2000年，宪法法院判决如下：一方面，政府违反消极住房义务。根据宪法规定，政府和开发商驱逐居民之前，必须取得法院的驱逐命令。而且，在驱逐过程中，政府没有及时通知居民、毁坏居民临时住房和生活用品等行为违背人道主义精神。另一方面，法院认为最低限度核心义务不适用于南非，政府不需要为居民提供立即的住房救济。因为法院没有掌握充分的住房信息，而且南非存在巨大地区差异和城乡差异，所以法院难以确定最低限度核心义务的具体内容，最低限度核心义务不适用于南非政府，国家只负有在可利用资源内逐渐实现住房权的义务。

随着住房权保障的深入，人们意识到对抗只会激化矛盾，协商和沟通才能最终解决问题。格鲁特布姆案之后，协商逐渐取代对抗，成为保障住房权的主要方式。在Joe Slovo社区案中，法院运用协商方式解决住房纠纷。该案是南非住房权司法保障走向成熟的重要标志。格鲁特布姆案发生后，为了改善公民居住环境，政府在全国兴建非正式社区，颁布《开辟新天地政策》。开普敦市出台《N2高速公路项目》便是该政策的重要组成部分。根据《N2高速公路项目》，Joe Slovo社区的4000多个家庭将统一搬迁到位于代尔夫特的临时安置区。一开始，为了顺利开展高速公路项目，市政府和开发商承诺提供一定比例廉租房。然而，在计划实施过程中，政府和开发商一再食言，没有预留所承诺的廉租房，只提供了所谓的保税房，即居民向银行抵押贷款，以市场价格购买原居住地的住房。于是，居民发动抗议，反对重建计划，阻碍实施高速公路计划。2009年9月，根据《禁止非法驱逐及违法占有土地法》，国家和开发商向开普高等法院申请禁制令，驱逐居民。高等法院判决居民非法占用土地，继续实施高速公路计划。居民不服，上诉到宪法法院。宪法法院作出以下判决。首先，法院否认居民对土地的事实占有，认定居民的占有是非法的、临时的。其次，法院认为即使居民占有土地是非法的，政府也应当与居民进行有效协商。由于国家机关、国家机关和开发商沟通不充分，政府没有充分履行此义务。最后，宪法法院命令政府和开发商将驱逐标准以及协商程序公开化、标准化、具体化。政府的驱逐应当符合以下事项。首先，至少预留70%安置房；其次，保证代尔夫特临时住房的质量；最后，政府和开发商应该与居民进行持续有效的协商。协商的具体要求如下。第一，当事人协商的内容包括：搬迁的开始日期，每一次搬迁的时间、条件和方式，安置居民时间表等。第二，法院保留管辖权。即当事人必须报告协商结果，一旦法院发现不公平，有权直接涉入案件，救济一方当事人。第三，为了避免强势方的暴力，双方当事人都应该积极、有效地参加协商。

三、南非住房权司法保障基本理论

南非建立了以宪法为根本、以住房法律法规为主干、以住房计划和住房政策为枝叶的立法体系，住房权司法制度则是立法体系的守护者和灌溉者。法院从住房权判例中不断发掘各种成熟理论。其中，最令人瞩目的是法院确立了合理性审查制度，发展出新的救济方式。

格鲁特布姆案首次引入合理性审查，合理性审查是南非法院判定住房权的主要方式。传统法理认为，配置资源和选择政策是立法机关及行政机关的职责，法院只有权审查它们所采取的方法是否合理。宪法第26条第2款明确规定，国家必须在可利用资源内积极采取任何合理的立法以及其他措施，以逐步实现适足住房权。因此，法院有权审查政府的住房措施和住房行为是否合理。合理性审的内涵是，在审查政府住房行为是否合理时，不以最有利或者最合适为标准，而以是否考虑公共利益、是否考虑穷人特殊需求为准则。合理性审查具体审查一下几个方面。首先，立法和行政机关是否最大限度运用可利用资源，制定法律、法规和政策，以逐步实现公民住房权。其次，住房法律法规和政策是否全面、平衡、灵活、透明。再次，住房法律法规和政策是否具有包容性，是否顾及公共利益及所有社会阶层的利益。第四，政府是否为法律法规和政策的实施提供充足的人力和物力。最后，政府是否针对最急需住房者制定全面而具体的短期、中期以及长期住房计划。

虽然法院审判能直接、有效地解决住房权纠纷，但是这意味着法院直接插手立法和行政事务，违背三权分立原则。因此，南非法院发展出诸多新型纠纷解决方式。通常，法院判决只关涉程序问题，而回避实质问题，比如拒绝认定当事人涉及住房的权利和义务，拒绝监督判决有效执行。这意味着，居民胜诉后，还面临许多判决执行问题，法院的保守引起人们强烈不满。法院努力发展新型纠纷解决机制——协商方式。在适用协商的案件中，法院要求当事人根据宪法价值、法律法规规定进行持续有效协商，努力减少双方分歧，解决住房纠纷。协商完成后，当事人双方有义务在规定时间内提交宣誓书，报告谈判过程、谈判情况和谈判结果。这种方式有利于保障各方利益。首先，通过协商，法院避免审判的尴尬。既保障公民的权利，又不违背三权分立原则，而且增强判决的执行力。表面上，法院只指导双方协商，不处理具体事务；实质上，法院通过协商方式选择权、宣誓书审查权、案件管辖权等方式掌握更多主动权。其次，协商结果更加符合居民利益。每个人都是自己利益的最好判断者。通过协商，居民不仅能够平等、自由、畅通地表达观点和看法，而且能够借助集体力量与政府和开发商进行讨价还价。最后，协商方式也符合政府和开发商的利益。通过协商，政府能够与公民进行直接的沟通。有利于政府准确、充分地公开信息，减少政府与居民间的不理解、不信任和摩擦。

在1994年之前，种族隔离和社会不平等充斥着南非。那时，白种人获取各种经济、政治和军事特权，剥夺黑人的廉价劳动力，独占南非的城镇地区。而黑人的住房条件令人堪忧。根据《原住民信托土地法》和《原住民土地法》的规定，黑人只能合法占有黑人家园的土地，在黑人家园外拥有和占有土地是非法的。据统计，黑人只能占有南非13%的土地。种族隔离制度下的严重不平等引发了南非的住房危机。穷人的生活区域中公共服务和基础设施不完善，非法占用土地的居民常常受到政府及开发商的驱逐。1994年之后，南非发生翻天覆地的变化。民主政府建立以后，南非改革政治和法律制度，开始住房权保障进程。短短20年时间，南非社会发生翻天覆地的变化。南非建立较为完备的立法制度和司法制度，住房水平得到提高，人们的居住条件得到改善。享有适足住房是维持人们生活、维护人们尊严的重要环节。现代社会中，人们对住房的需要不断增多，国家承担的住房义务不断提高，因此南非住房权保障的经验值得其他国家和地区学习。

［1］〔挪〕艾德.经济、社会和文化的权利［M］.北京：中国社会科学出版社，2003.

［2］杨福忠.从南非格鲁特姆案看积极权利对立法者的义务［J］.山东社会科学，2008，（1）.

［3］陈红梅.论南非住房权的救济［J］.湘潭大学学报，2010，（4）.

［4］Lilian Chenwi，Putting Flesh on the Skeleton：South African Judicial Enforcement of the Right to Adequate Housing of Those Subject to Evictions［J］.Human Rights Law Review，2008，（9）.

［5］John C.Mubangizi，Protecting Human Rights amidst Poverty and Inequality：the South African Post－apartheid Experience on the Right of Access to Housing［J］.African Journal of Legal Studies，2011，（8）.