NGOs制度性参与国际法律体系的价值分析

李洪峰

（郑州大学 护理学院，河南 郑州450052）

自第二次世界大战之后，特别是冷战结束后至今，非政府组织数量急剧增长，并对国际法的发展产生了巨大影响。但在此过程中，有关非政府组织参与国际事务的相关法律制度和规范却没有充分发展起来。2004年6月，联合国知名人士小组提交的《我们人民：民间社会、联合国和全球施政》（简称《卡多佐报告》）的报告获联大通过，该报告提出了改革和加强联合国与市民社会包括非政府组织关系的一系列建议。2005年1月，前WTO总干事咨询委员会颁发了名为《WTO的未来：新千年的制度性挑战》（简称《萨瑟兰报告》）的报告，讨论了非政府组织在WTO进程中的作用和制度安排。这两个报告表明，由于当前的相关制度安排不能满足非政府组织参与国际法律实践的需要，世界上最大的政治性国际组织联合国（UN）和最大的经济组织世界贸易组织（WTO）开始对与非政府组织为代表的市民社会的关系和参与制度进行重新审视。［1］（P1）因此，从法律规范的角度对非政府组织在国际法律体系中参与的制度安排进行考察，并对相关参与制度的实践效果进行评价，有利于厘清非政府组织参与国际法律体系的范围和程度，提高非政府组织参与国际法律体系的效率。

一、非政府组织制度性参与国际法律体系的内涵

从规范主义的视角来看，非政府组织参与国际法律体系可以被称作是“制度性参与”，它不仅强调参与的功能性，还强调参与的规范性，参与要受到相应制度规范的约束，符合制度、规范的有关程序和步骤，是一种正式化的参与，它体现了非政府组织参与国际法律体系的深度。①当然，制度性参与同非制度性参与有所区别，制度性参与主要强调参与的法律化和规范化，是正式的参与形式；而非制度性参与一般是指事实上的参与，其仅强调参与的功能性，参与不会受到相应制度规范的约束，是一种非正式化的参与，但是，经常的非制度性参与可能发展成为制度性参与。一般来说，非政府组织参与国际法律体系的相关制度安排主要体现在非政府组织法律地位的规定和资格认证规则两个方面。

就非政府组织法律地位相关规定而言，它主要明确了非政府组织参与国际立法、国际法监督执行和国际司法进程的法律基础和参与的主要形式。［1］（P137）例如，《联合国宪章》第71条规定了联合国与非政府组织关系的正式的法律框架，明确了非政府组织与联合国经社理事会的咨商关系，并且为非政府组织参与联合国的行动提供了国际法上的依据。再如，几乎所有的国际多边环境条约都规定了非政府组织可以观察员的身份参与缔约国大会等会议，通过提交报告和信息、发表演讲、参与缔约国谈判以及在国家层面帮助提高公众的环境意识等，促进和监督国际环境条约的执行，因此，这些制度安排为非政府组织参与国际环境条约遵约机制的实践提供了法律基础和参与形式的保证。

就非政府组织参与国际法律体系资格认证的相关规则而言，通常包括非政府组织参与需要满足相关要求的实体规则以及对非政府组织进行资格认定和后期监督的程序规则两类。［1］（P155）例如，联合国贸易和发展会议赋予了非政府组织观察员的法律地位，同时也对非政府组织参与规定了详细的实质性认证要求和规则，以保证非政府组织能真正有助于其政策制定的过程，这些标准和规则主要包括：其目标必须符合《联合国宪章》的精神、宗旨和原则，必须具有国际性，必须要有被认可的身份并能在其活动领域中代表一定数量的个人，必须设立总部并有执行官员，必须有大会、条约或其他政策制定机构，其成员必须对其政策或行动有投票权，必须通过其授权代表为其成员谋求一定的话语权等。［2］

综上，非政府组织制度性参与国际法律体系就是非政府组织参与国际立法、国际法监督执行和国际司法进程的规范化、法律化参与状态。既然非政府组织的制度性参与是一种法律上的参与，那么这些制度规范就赋予了非政府组织参与国际法律体系的一些权利，而这些权利只是基于国际协商民主下的话语权或意见表达权。［3］由于国际组织、国际会议、国际条约以及国际准司法机构关于非政府组织参与的制度安排不尽相同，因此，非政府组织参与国际立法、国际法监督执行和国际司法进程中的相关制度规定也存在着很大差异。

二、非政府组织制度性参与国际法律体系的价值体现

（一）保证非政府组织参与效率的实现

很多非政府组织把正式的制度性参与安排看作是对其自身独立性的一种威胁，非政府组织参与灵活性的丧失可能会影响其参与的效率。［4］（P15）一个有力的证明就是，国际联盟没有制定关于非政府组织参与的制度安排，主要是因为害怕有官方的监督或是管理而削弱非政府组织的参与活动。［5］（P376）但从制度主义视角来看，正式的制度性参与能够保证非政府组织参与国际法实践的确定性、有序性和持续性，从而保证其参与效率的实现。首先，正式的制度性参与有助于保证非政府组织参与国际法实践的确定性，从而提高非政府组织参与的可预知性，减少相关国际组织机构官员的自由量裁权，降低非政府组织参与国际法实践的任意性，减轻国际组织机构工作人员的工作压力和负担，提高非政府组织参与国际法实践的效率。其次，正式的制度性参与有助于保证非政府组织参与国际法实践的有序性，维护正常的社会秩序，保证公平和正义，提高其参与的效率。最后，正式的制度性参与有助于保证非政府组织参与国际法实践的持续性，增强非政府组织参与的积极性，保证参与的活力和稳定，从而实现参与的多元性，提高参与的效率。

（二）增强国际法民主正当性的需要

法律正当性（Legitimacy）问题是西方现代法学一个核心问题。①很多国内学者将“legitimacy”一词译为“合法性”，笔者认为，将该词译为“正当性”更为妥当，而“legality”则为“合法性”的意思。国际法的正当性是指国际法规则或者体制是否符合一定的价值标准或者价值标准体系的国际法之所以具有权威，是因为它本身具有正当性，国际法符合善的要求。［6］（P99）例如，如果安理会或者WTO有好的理由来支持它们声称的权威，那么，在规范意义上，它们就具有正当性，反之，它们就不具有正当性。［7］（P601）就非政府组织与国际法的关系而言，国际法的正当性主要表现在程序过程意义上的“决策输入的正当性”和实质实体意义上的“决策输出的合法性”。［6］（P99）近年来，由于国际法没有为非政府组织等市民社会的参与提供有效的机会、途径和制度安排等，许多国内外国际法学者认为国际法正面临着“正当性问题”，甚至将其称作国际法的“正当性危机”（Legitimacy Crisis）或“民主赤字”（Democracy Deficit），［8］（P113）WTO尤其面临这样的指责。［9］（P16）事实上，从非政府组织参与当前国际法律体系的程序和过程来审视国际法的正当性，尽管当前联合国经社理事会与非政府组织已经建立起了正式的磋商关系，许多其他国际组织和条约虽然也都规定了非政府组织参与的法律基础，非政府组织以不同形式参与了许多国际条约的监督执行和国际诉讼过程，但是，相关信息准入、制度生成、规则实施以及权利救济和争端解决过程的各个环节相关的程序规则和实体规则等方面仍然缺乏充分的开放性，表现出明显的正当性赤字。因此，发展和完善非政府组织参与国际法律体系的制度安排，是增强国际法正当性的必然要求。

（三）促进非政府组织国际法律地位的发展

非政府组织在国际法中的法律地位是其参与国际法律体系相关制度安排的重要内容和主要体现，是其参与国际法立法、监督执行和司法诉讼进程的法律基础。目前，国内外的国际法学者关于非政府组织的国际法律地位大致可分为三大类观点：第一是否定论，明确的否认非政府组织国际法的主体地位；［10］（P309）第二是开放论，认为“不应对国际法的主体做过多的限定，如果一个实体在国际法体系下享有权利和义务，那么它就被认为是国际法的主体”。［11］（P56）著名国际法学者罗莎琳·希金斯（Rosalyn Higgins）就持有这类观点；［12］（P50）第三是谨慎承认论，认为在传统的国际法框架内谨慎地承认非政府组织的法律地位，［13］（P165）但并不试图将其放置在一个已经固定化的法律框架内，国家仍将是国际法最主要的主体。综上，这三种不同的方法和态度显然说明了现代国际法所面临的困境：一方面，对非政府组织参与国际法律秩序的实践加以法律规制是有益的；另一方面，在传统的以国家为主导的国际法体系中对非政府组织的参与进行规范化和制度化存在一定的风险性。鉴于当前非政府组织参与国际法律体系的现实，将功能主义的方法论与规范性原则结合起来是有益的。“制度性参与”便是非政府组织在当前国际法律体系中参与状态的一种现实反映，非政府组织在国际法律体系中法律地位的发展离不开相关参与制度安排的实践和发展。

（四）提高非政府组织参与的正当性

非政府组织参与国际法律进程的正当性可以从两个方面理解：一方面，非政府组织的参与有助于国际法立法、监督执行和司法诉讼进程的民主化，另一方面，非政府组织的参与是得到相关法律制度保证的。目前，对非政府组织参与国际法律进程的正当性的质疑主要体现在以下三个方面。第一是非政府组织的民主代表性问题，因为一些学者认为非政府组织在国际法律进程中的作用缺乏民主授权这一事实，同时他们并不能代表全世界民众，或“全球市民社会”。第二是非政府组织的可问责性问题，因为很多非政府组织在建立时就不符合透明性和可问责性的要求，并且没有一个可供非政府组织必须向其报告工作的单一的主管机构。第三是非政府组织使用非法手段问题，因为非政府组织常常组织一些规模壮大的行动或是抗议活动以达到其利益目标，而这些活动往往严重干扰和威胁到国际组织自身的功能，因此被认为是缺乏正当性的表现。

如果以上所有问题都是事实，那么应该如何提高非政府组织参与国际法律进程的正当性是必须要面对和解决的问题。一方面，就非政府组织而言，正当性应是通过正常的民主选举进程以及正式的确保某一机构对其选民具有代表性和可问责性的批准程序来体现。另一方面，就国际法律体系来说，由于非政府组织参与国际法律进程已是大势所趋，因此，通过规定非政府组织参与的资格认证和自我管理等相关制度安排来保证非政府组织的正当性是必要的，这已经在很多联合国下属的国际组织机构和国际会议中存在和使用。此外，亚太经济合作组织（APEC）则使用了另一种称为“正当性确认”的制度安排，主要是根据非政府组织对谈判有益的知识的掌握程度来选择非政府组织。［14］（P43）

三、结论

面对21世纪国际法律体系结构的重大调整与发展，当前的主要问题不在于非政府组织是否应该参与国际法实践，而是非政府组织应该在多大程度上以及如何更好的参与国际法实践。非政府组织制度性参与国际法律体系，不仅是国际法理论发展的重要问题，而且是非政府组织参与国际法实践的现实需要。实践表明，这些保证非政府组织参与国际法律体系的相关制度安排，正是伴随着非政府组织参与国际法律体系的不断深入而逐渐发展起来的，同时这些制度安排也必将促进国际法的丰富和国际法实践的发展。因此，为了促进非政府组织制度性参与国际法律体系，国际组织、国际会议、国际条约机构和国际司法与准司法机构等应该对非政府组织的参与表现更大的包容性，不断完善相关制度安排，为非政府组织的参与提供更大的空间，促进和保证非政府组织的参与能力和效率。

［1］Anton Vedder（ed.），NGOs Involvement in International Governance and Policy：Sources of Legitimacy，Leiden：Martinus Nijhoff Publishers，2007.

［2］See Board Decision 43（VII），Arrangements for the Participation of Non－governmental Organizations in the Activities of the United Nations Conference on Trade and Development，UNCTAD，September 20，1968.

［3］孟昊.非政府组织参与全球金融治理的法律分析［D］.武汉：武汉大学，2010.

［4］Pierre－Marie Dupuy，Luisa Vierucci，NGOs in international law：efficiency in flexibility？，Edward Elgar Publishing，2008.

［5］A.K.Lindblom，The Legal Status of Non－Governmental Organizations in International Law，Uppsala Universitet，2001.

［6］王彦志.非政府组织与国际法的合法性［J］.东方法学，2011，（6）.

［7］Daniel Bodansky，The Legitimacy of Internationa Governance：A Coming Challenge for International Environmental Law，American Journal of International Law，Vol.93，1999.

［8］Joseph S.Nye Jr.，The“Democracy Deficit”in the Global Economy：Enhancing the Legitimacy and Accountability of Global Institutions，Washington，D.C.：Trilateral Commission，2003.

［9］Robert Howse and Kalypso Nicolaidis，Enhancing WTO Legitimacy：Constitutionalization or Global Subsidiarity？，Governance，Vol.73，2003.

［10］Jean Combacau and Serge Sur，Droit International Public，paris：Montchrestien，7th edtion，2006.

［11］A.Reinisch，The changing international legal framework for dealing with non－state actors，in Philip Alston（ed.），Non－State Actors and Human Rights，Oxford：Oxford University Press，2005.

［12］Rosalyn Higgins，Problems and Process：International law and How We Use It，Oxford：Clarendon Press，2000.

［13］R.Falk，The word order between inter－state law and the law of humanity，in Daniele Archibugi and David Held（ed.），Cosmopolitan Democracy；An Agenda for a New World Order，Cambridge：Polity Press，1995.

［14］徐昕.非政府组织制度性参与WTO事物研究［M］.上海：同济大学出版社，2011.