中国共产党农村土地政策的回顾与创新

李文生 余东健 王 铃

（福建农林大学 马克思主义学院，福建 福州350002）

农村集体土地制度改革是全面深化改革的主要内容，十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》，明确提出要建立城乡统一的建设用地，坚持农村土地集体所有权，赋予农民对承包地的流转权能。这既是对我国革命、建设和改革不同时期农村土地政策的坚持和继承，更是为我国的改革再出发提供了制度保证。

一、我党不同时期的农村土地政策

（一）新民主主义革命时期党的农村土地政策

在半殖民地半封建的旧中国，长期维持着封建土地剥削制度，占农村人口不到百分之五的地主、富农，占有百分之五十的土地。他们凭借占有的土地，残酷剥削和压迫农民。而占农村人口百分之九十的贫农、雇农和中农，却只占有百分之二十至三十的土地。严重阻碍了农村经济和中国社会的发展，导致了近代中国的贫穷落后。为了彻底打破封建土地剥削制度，推翻压在中国人民头上的三座大山，充分调动广大农民的积极性，建立农村革命根据地，党在土地革命战争时期，为了完成民主革命反封建的基本任务和调动农民支援革命战争和进行根据地建设的积极性，党制定了依靠贫雇农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制的农村土地政策，粉碎了国民政府的经济封锁，支持了革命战争，巩固了红色政权。抗日战争时期，为了建立和巩固最广泛的抗日民族统一战线，我党采取了地主减租减息，农民交租交息的农村土地政策。在解放战争时期，为了进一步激发农民革命和生产的积极性，我党制定了依靠贫雇农，团结中农，有步骤地、有分别地消灭封建剥削的土地制度，没收地主土地，实行耕者有其田的土地制度，按农村人口平均分配土地的政策。

在新民主主义革命土地政策的指导下，充分调动了广大农民阶级的积极性，使农民阶级成为了中国革命的主力军，无产阶级最可靠的同盟军，奠定了新民主主义革命胜利的阶级基础和经济基础。

（二）社会主义改造时期党的农村土地政策

新中国成立后，为了巩固新生的人民政权和迅速恢复国民经济，党不失时机地引导农民走互助合作道路，通过兴办互助组、发展初级农业生产合作社、兴办高级农业生产合作社的方式，将农民的土地私有制改造成集体经济。真正实现了中国农民数千年来得到土地的奋斗目标，使农民真正从经济上翻身作了主人，从而最深入、最广泛地调动了农民群众的革命和建设的积极性，使农业生产力获得了极大的解放，支援了国家工业化建设，也进一步巩固了工农联盟。

（三）社会主义建设时期党的农村土地政策

社会主义制度建立之后，从1958年到978年，由于社会主义建设经验的不足，党内出现了盲目求大求公的“左”的路线错误，采取了合并和扩大农业生产合作社，提高公有化程度和扩大规模的政策，使生产关系严重脱离了当时的社会生产力水平，不但挫伤了农民的积极性，也导致农村经济陷入混乱状态。

十一届三中全会之后，党中央作出了改革开放的决策，率先在农村实行了统分结合，双层经营的家庭联产承包责任制，在保留集体经济必要的统一经营的同时，将土地等按人口或劳动力比例根据责、权、利相结合的原则分给农户经营。其意义在于使八亿农民获得对土地的经营自主权，极大地调动了广大农民的积极性，广大城乡人民得到显著实惠，也解决了我国社会主义农村体制的重大问题，为促进工业和整个经济的改革和发展开辟了一条新路。在此后的35年里，农村土地政策在坚持以家庭承包经营的基础上，按照土地所有权与使用权分离的原则，我党又围绕着土地的市场化开展了第二次农村土地改革，进一步探索了多种形式的土地流转制度。35年来，一系列深刻的变革，极大地解放和发展了生产力，农业农村发展实现了历史性跨越。

二、十八届三中全会在农村土地政策上的重大突破

（一）建设城乡统一建设用地：同等入市、同权同价

党的十八届三中全会明确指出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”［1］（P13）

1.同等入市。随着城市化进程的加速推进，由征地拆迁引发的矛盾日益凸显，造成这一局面的重要原因在于农村土地不能公平入市交易。继十七届三中全会提出逐步建立城乡统一的建设用地市场后，党的十八届三中全会再次强调，要建立城乡统一的建设用地市场，让农村集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，与国有建设用地享有平等权益，打破现行土地市场的二元结构和剪刀差，有效保障农民的财产权，提升农民在城镇化进程中的话语权。同时，彻底破除土地流转的制度障碍，采取更有力的政策措施鼓励农户通过入股、出租、转让、股份合作等多种方式进行土地承包经营权流转，不仅能够加快现代农业的发展，而且也能增加农民的财产性收入。

2.同权同价。生产要素平等交换，这是市场经济的本质属性。长期以来，城乡要素交换不平等，农村资源过多流向城市，这也是当前城乡二元结构最突出的问题之一。我国土地市场长期处于“城乡分割”状态，城市和农村土地享有不同权利。城市国有建设用地有正式的土地交易市场，实行市场定价，而农村集体建设用地要想流转，就必须通过政府征收转换为国有建设用地后才可交易。集体建设用地与承包地一样，也是农民的重要财产，但由于现行体制下政府垄断土地供应，农民无法运用土地财产自主参与工业化、城市化进程，加之城市对农民的征地补偿标准大大低于土地市场价格，在城市地价不断攀升的背景下，这样的制度安排势必会遭遇农民强烈抵制。随着农村集体建设用地资产价值的不断显现，再像过去一样只给农民一点钱、一个户口，就让他们被动成为城里人的做法已不可行。只有让农村集体建设用地与国有建设用地实现“同地同权同价”，才能提升农民在城镇化进程中的话语权。同时，也有利于形成反映市场供求关系、资源稀缺程度的土地价格形成机制，大大提升土地资源的配置效率。

（二）坚持农村土地集体所有权，赋予农民对承包地的流转权能

党的十八届三中全会明确指出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”［1］（P22）

在改革开放初期的农村集体土地是按照一家一户承包经营的。经过三十多年的发展，无论是我国工业化、城镇化水平，还是农村经济社会结构已经发生了很大变化，农民的分工分业十分突出，大量的农民外出务工，因而原有的一家一户均分的、零碎的土地，既越来越成为农民市民化的突出障碍，也成为发展规模化、集约化现代农业的突出障碍。

过去，农村的宅基地、住房都不能流转、抵押或者交换，使得农民的这一部分财产“有名无实”。三中全会提出了“赋予农民更多的财产权利”，通过土地的流转从根本上促进土地的集约高效利用，促进专业化、规模化现代农业的发展，促进农民增收、农业增效。农民将来可以拥有承包耕地的经营权、宅基地的使用权、房产权以及集体经济的受益权。同时，把农民的宅基地和房屋流转起来，农民的这些财产将按市场规则入市，在流转中实现增值，农村产权流转交易也将更为公开、公正、规范，土地随意被征、农民所获补偿过少的现象将一去不返，那么农民的财产性收入将会有一个很大的变化。

三、实施新一轮农村土地政策改革的建议

（一）尽快修改《中华人民共和国土地管理法》

《中华人民共和国土地管理法》，在第63条明确规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。显然这一规定与十八届三中全会提出的“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”有着明显冲突，当前必须要尽快修改相关法律法规，强化顶层设计，扫除建立城乡统一建设用地市场的法律障碍。

（二）加速对农村土地的确权颁证

开展农村土地承包权确权颁证工作，是一件惠及农民的民生工程，对保护农民土地承包权益、促进农村土地流转、推进农村产权制度改革具有十分重要的意义。2013年党的中央一号文件指出：“健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。”［4］建议在保持第二轮土地承包关系不变的前提下，落实农民承包经营的土地长期不变，落实农民的宅基地和房屋的占有、使用、收益、流转、抵押、担保等权能，将农村土地承包地块、面积、地类、空间位置、用途、权属证书等落实到农户并记录在册，这样才能切实保障农民的合法土地权益。

（三）改革现行土地征收制度，建立农村集体建设用地增值收益分配机制

收益分配机制问题是集体建设用地使用权流转制度的关键与核心，集体建设用地使用权流转收益分配涉及地方政府、农村集体和农民三方，因此从政府层面来说，着重应通过税收方式进行合理调节。具体是政府要依据农地质量定价，制定征地价格补偿标准以及征收土地升值的返还标准，包括被征收部分的补偿、土地投资利息的补偿、有害或不良影响补偿、干扰损失补偿和重新安置的困难补偿等；在确保农民利益的前提下，调整分配比例，并通过保险安置、创业安置、就业安置和货币安置等形式多样的安置方式，切实让农民“保权增利”。从农村集体方面来看，农村集体作为集体用地的所有权人在用地流转收益分配中占据重要的地位，因此，根据“同地、同权”的原则，农村集体作为初次流转的土地使用权转出方，应当获得除应缴纳税费以外的收益；但在再次流转中，集体建设用地使用权流转发生在使用权人之间，农村集体不再是交易一方，因此在再次流转时不能再参与收益分配。从农民的角度来看，农民理应成为集体建设用地流转的最终受益者。在初次流转中，农民作为农村集体的具体成员，应共享土地流转所获得的大部分集体收益，在再次流转中，如果集体建设用地的使用权人是本集体或是本集体以外的农民，在其流转已获得的用地使用权时，该农民也应获得再次流转的收益。总之，农民在面对集体和地方政府时，是处于弱势地位的，应切实维护和保障农民的合法权益。

［1］习近平.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］，北京：人民出版社：2013：13.

［2］中共中央国务院关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见［EB/OL］.http：//news.ifeng.com/mainland/detail＿2013＿01/31/21825190＿1.shtml.2013－01－31.