农村民间金融发展的价值取向及其路径研究

吴军海

（莆田学院 商学院，福建 莆田351100）

一、我国农村民间金融发展的意义及其价值取向

（一）我国农村民间金融概念及发展意义

从当前学术界的研究来看，对于农村民间金融的概念并没有形成一个较为统一而权威的结论，针对农村民间金融，有的学者也将其称之为“非正式金融”。［1］（P202）有的学者从所有权标准的角度出发，指出农村民间金融是一个相对于国有金融而存在的概念，包括农村合作基金会、民间借贷、民间集资、私人钱庄、私有银行等金融形式。［2］（P154）在笔者看来，国家金融管理机构没有将农村民间金融纳入常规金融管理系统进行管理，它是存在于我国正规金融体制之外的金融组织形式。改革开放以后，随着我国农村经济的不断发展，农村对金融的需求逐渐上升。正式金融供给的不足导致农村民间金融在农村经济活动中发挥着重要作用。表现在两个方面：一方面，正式金融供给的不足使得农民在从事经济活动中难以得到与城市市民同等的金融支持，通过农村民间金融的发展，可以为农民提供一定的金融支撑。另一方面，农村民间金融进一步发展，使得农村民间金融在社会实践中逐步规范化，有利于农村民间金融与国家正式金融的衔接与统一。因此，农村民间金融发展，对发展与繁荣农村经济、实现国家金融体系的完善统一具有重大现实意义。

（二）我国农村民间金融发展价值取向

农民和农村问题是新农村建设中必然面临的问题，所以从应然的角度来看，农村民间金融发展价值取向取决于这两个主体发展需求，基于此，笔者认为，我国农村民间金融发展价值取向主要体现在两个方面：一是保护农民金融权利。由于我国一直以来的重视城市发展的政治和经济策略，使得大量金融资源涌入城市，而农村金融资源却十分稀少，导致农民在经济生产、医疗、养老、子女教育方面难以得到与城市市民同等的金融支持，即便是在有些地方有少许的金融机构向农民提供金融支持，但其所要求的条件苛刻，贷款手续较为复杂。因此，很多农民转向于通过农村民间金融的方式获得资金，使得农民不能与城镇居民一样享有正式金融体系下的平等金融权。基于此，我国农村民间金融的发展应将保护和实现农民金融权利作为其首要价值。二是保障农村金融秩序的稳定。与正式金融相比，农村民间金融由于规范化的制度缺乏，使得其面临着较大的金融风险，比如我国沿海地区，曾经出现了专门为农村民间提供短期资金服务的合会组织，但由于缺乏相应的制度规范，这些合会发生了严重的信用问题，很多合会组织瞬间倒闭，扰乱了当地农村的金融秩序。因此，未来农村民间金融发展也必须将化解农村金融风险、保障农村金融秩序稳定作为其价值取向，如此才能源源不断地为农村发展提供金融支持。

二、我国农村民间金融发展的制约性因素

由于长期二元金融体制的分割，使得我国农村民间金融与国家正式金融相比，其在发展的过程中面临的制约性因素较为明显。

（一）二元金融结构分割导致的立法不完善与模糊

对于非正式金融，我国政府的重视程度远远不够，其中农村民间金融立法不完善就是最鲜明的体现。目前，对于农村民间金融问题的规定，仅是散见于少许的部门法和司法解释之中，《商业银行法》、《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》当中并没有就农村民间金融的相关问题做出明确规定。不仅如此，各部门出台的规定存在着界定模糊的状况，例如在1998年国务院颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》中明确规定：“未经依法批准，任何单位或个人不能以任何名义向社会不特定对象进行非法集资”，从这规定可以看出，国家既没有认定农村民间金融非法，也没有承认农村民间金融的合法地位。［3］（P152）而在中国人民银行随后出台的《关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》中明确规定：“坚决取缔地下钱庄及打击‘高利贷’行为”，此项规定实质上是直接否定了农村民间金融的存在，而对于何为“高利贷”，何为地下钱庄，与农村民间金融有何区别，该规定并没有做出进一步的说明。因此，总体上来看，由于我国金融法律体系中缺乏专门的农村民间金融法律，使得农村民间金融往往游走在法律的边缘，得不到法律的明确支持。

（二）金融信用担保体系不完善

我国农村民间金融可以称之为“草根金融”，在“草根金融”的范畴内，民间借贷的发生、担保一般依靠的是个人信用，往往不需要提供相应的抵押物，这是我国民间金融发展的非制度性因素。［4］（P207）但仅仅是亲情、民情的信用并不足以支撑我国民间金融的系统发展，从法律的层面来看，我国农村民间金融信用担保体系存在着严重的问题。对农民而言，其重要的财产无疑是土地和房产，而我国目前法律规定农民宅基地和房产不能直接作为抵押物向银行或其他金融机构贷款。从我国《担保法》第34条、36条、37条以及《物权法》第183条的规定来看，我国禁止农村耕地、宅基地、自留山、自留地等农村集体土地使用权的抵押贷款权利，这使得农民在向金融机构贷款的过程中，难以用宅基地和宅基地上的房产作为抵押。虽然在我国城镇化的进程中，积极推动土地承包经营权的自由流转，但对于以土地承包经营权为基本生活保障的农民来说，这种土地承包经营权的流转十分有限，法律限制十分严格。有学者建议可以将农副产品作为抵押物，但农副产品生产具有很大的自然风险特征，这在实际操作中并不可行。因此，总体上来看，在现有的法律制度体系下，农村民间金融发展缺乏相应金融担保体系、完全个人信用或者担保人信用。

（三）农村民间金融监管缺位

对于农村民间金融的发展来讲，监管无疑是最重要的环节，然而当前我国农村民间金融监管的法律体系较为不完善，使得农村民间金融存在一定的“真空”地带。一是农村民间金融监管主体模糊。1998年国务院颁布《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，明确规定中国人民银行是民间金融的监管主体，这意味着农村民间金融也纳入人行的统一监管体系。2003年12月我国《银行业监督管理法》出台之后，规定由银监会负责民间金融的监管。2005年我国发布的《关于明确认定、查处、取缔非法集资部门职责分工的通知》中，进一步明确由银监会负责非法集资的认定、查处以及取缔工作，但先前出台的由中国人民银行负责民间金融的规定，我国后来出台的相关规定中并没有说明应该如何协调，这直接导致了农村民间金融市场的监管主体混乱，各自的职责不明确，这是农村民间金融存在诸多非法形式的重要原因。［5］（P198－199）二是农村民间金融监管内容不明确，在我国当前金融法律制度体系中，并没有对农村民间金融的合法与非法的形式进行明确界定与区分，这在事实上也加大了农村民间金融监管的监督。

三、完善农村民间金融制度的构建路径设计

立足于我国农村民间金融制度构建的制约性因素，如何结合我国的具体国情，设计出科学的农村民间金融发展路径，是我国当前农村民间金融体系完善过程中的重大问题。笔者认为，可以从以下三个维度进行农村民间金融制度的构建路径选择。

（一）制定专门性的农村民间金融法律

农村民间金融制度规范化的第一步是完善与之相关的立法建设，只有在法律上明确了农村民间金融的地位，才能让农村民间金融发展逐步走向正式金融之路。农村民间金融与非法金融之间有着明确的界限，虽然我国当前金融法律对于农村民间金融的发展，采取了较为严厉的政策与态度，但随着我国金融制度体系的不断完善，放宽农村民间金融的限制是大势所趋。［5］而要保障农村民间金融的健康、可持续发展，首要任务便是制定专门性的农村民间金融法律。一方面，应以立法的形式明确农村民间金融在我国金融体系中的地位，在我国金融法律体系中明确说明农村民间金融的概念、性质、管理方式及管理机构等，保证农村民间金融与其他正式金融在法律地位上的平等性，避免农村民间金融继续存在于灰色地带的尴尬境地。另一方面，将当前分布于各部门法和司法解释中有关农村民间金融的法律条文进行整合，制定专门的《农村民间金融法》，实现农村民间金融法律制度的独立性与专业性。与此同时，各地政府立足于《农村民间金融法》的相关规定，制定出适合当地农村发展实际的实施细则，以配合《农村民间金融法》在当地的实施。

（二）构建完善的农村民间金融信用机制

信用机制是当代金融体系建设的重点内容，在市场经济的背景之下，完善的金融信用机制对于农村民间金融发展来说，是基础性的条件。基于此，一是要规范基层政府行为，充分发挥基层政府在农村民间金融信用机制中的作用。就基层政府而言，应尽量减少对于企业介入农村金融市场的干预，减少企业为农民作担保的限制，积极探索让企业为农民提供信用担保服务的新途径，比如可以在县级区域设立信用担保中心，专门负责企业为农民提供担保的审查工作，以此为农村民间金融信用机制的建立创造良好的外部环境。二是针对农民所能提供的抵押物有限的情形，建议在我国金融法律体系中，对农民所拥有的土地使用权和房屋住宅采取发证确权等有效方式，将之转化成我国金融部门所认可的信用手段。三是培育专门针对农村民间金融市场的信用中介机构，建立“信用联合体”等类型的中介组织。具体而言，信用联合体可以采取如下操作方式：在农村地区选择一名懂经营、有技术且有一定威望的党员致富能手担任信用联合体负责人，由10～20户农户组成一个信用联合体，当地村党组织在每次贷款过程中为该联合体提供信用等级证明，这样便形成了双重信用担保机制，很大程度上可以化解农村民间金融发展的信用风险。

（三）加强农村民间金融的监管体系建设

监管体系也是金融制度体系中的重要内容，从立法上来讲，放松对农村民间金融发展的过多限制是历史趋势，但这并不意味着将放松对农村民间金融的监管，反之还应积极加强监管体系建设，如此才能保证农村民间金融逐渐向正式金融的方向不断迈进。首先，建立成立专门的民间金融监管部门，在全国各地农村设置相应的监测网点，及时了解农村民间资本的利率变动、融资规模、资本流向等信息，为国家金融部门作出正确的农村民间金融监管决策提供准确信息。其次，建立农村民间金融行业性自律组织，充分发挥民间金融组织的监管作用。可以参照证券业协会，建立中国农村民间金融协会、中国农村小额信贷促进协会等，以鼓励农村民间金融组织加强行业自律。再次，实施差别化的监管策略，针对农村从事高利贷、非法集资、洗钱等非法行为的民间金融组织，政府应予以坚决打击和取缔；而对于农村组织化程度较高的民间金融形式，如村合作基金会，政府应采取合适的方式使其转化为村镇银行，并将其纳入法律的监管体系之内，让其继续发挥作用。

我国当前正处在社会主义新农村建设的关键时期，农村民间金融市场作为新农村建设的重要资金来源市场，发挥着重要的作用。然而，与其他产业相比，农业资源所带来的经济利益具有一定的滞后性，这使得城市金融资源不愿意流入农村金融市场，这造就了农村民间金融市场天然的弱势。要化解农村民间金融发展的困境，缓解农村发展资金难题，必须建立健全的农村民间金融制度体系，这是当前我国金融制度构建的历史使命。

［1］王世英.农村金融学［M］.上海：上海人民出版社，1988.

［2］张晓山，何安耐.农村金融转型与创新——关于合作基金会的思考［M］.太原：山西经济出版社，2002.

［3］祁敬宇.我国农村金融的协调发展及其监管［M］.北京：中国金融出版社，2010.

［4］张杰.中国农村金融制度：结构、变迁与政策［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.

［5］李伟毅，胡士华.农村民间金融变迁路径与政府的行为选择［J］.农业经济问题，2004，（11）.