我国协商民主若干问题探析

刘 明

(1．安徽师范大学 政治学院，安徽 芜湖 241002;2．淮北职业技术学院 组织人事处，安徽 淮北 235000)

“民主(democracy)”的最初含义是“人民的统治(the rule by the people)”。从权力意义上讲，“民主”被理解为“许多可能的政府形式之一，在这种政府形式中，权力不是属于少数人或个别人，而是属于每个人”。就是说民主作为一种政治制度，有权并且能直接或间接地、积极或消极地参与公共事务决策过程的只能是全体公民。为什么这样理解呢?因为“民主”作为政治制度层面，其最大特点在于，它以公民的意志作为其政治合法性基础，公民的意见作为政治决策的最终依据。综观源远流长的民主理论和实践来看，西方一些政治学家对“民主”的认识和见解虽然有其一定的科学性和合理性，但也存在一些片面性。从各国宪政民主实践的宗旨和实质分析，其建立宪政的宗旨在于废除和防止专制独裁，保障公民自由权利。目前，普遍认同宪政民主原则主要体现在:财产权不可侵犯原则，人民主权原则，公民自由权利不可侵犯原则，法治主义原则，分权制衡和有限政府原则等等［1］。从古至今，民主作为一种制度安排，其观念的变革重点体现在:在“民主”的意义上，“人民统治”转化为“精英统治”;在民主的范围上，“有限的”或“自由的”民主取代了“无限的”或“极限的民主”;民主的运作方式上，“间接民主”或“代议制民主”取代“直接民主”或“参与制民主”;在民主的基础与前提上，倡导“宽容精神”和“个人独立”。

“民主”概念产生以后，理论解释“民主”的态势很强，形成了现代民主理论模式。从方法的角度看，“理想主义途径”和“经验主义途径”是对“民主”的两种不同的理论解释途径。这两种不同的途径导致人们对“人民”和“统治”的不同看法，也因而形成所谓的“古典民主理论”(classical democratic theory)和“精英民主理论”(elitism democratic theory)［2］。凡此种种，虽然在政治学关于民主的诸多理论形态中，最具代表性的直接参与民主理论、代议制民主理论(或自由民主理论)、精英民主理论和多元民主理论。但是，理论的缺陷需要进一步完善。

20 世纪末期在西方兴起“协商民主理论”。自引入我国后，特别是随着国外有关协商民主著作的翻译和出版，“协商民主”在国内形成研究热潮。从目前研究的成果来看，尚存不足，因此给本研究留下一定的空间。

一、坚定地走出对“协商民主”的认识误区和盲区

我国部分学者在研究和讨论协商民主问题时，存在认识误区，同时对我国发展协商民主的可行性问题分析不够，究其原因是对协商民主的本质特征和实现条件认识不全面，忽视我国的政治、社会现实制约因素。认识误区的主要表现:

(一)把协商民主片面地认为是我国的政治协商制度

尽管二者存在一致的价值追求，但二者的根本区别是客观存在的。首先是二者产生的历史背景不同。协商民主与西方社会的利益和价值多元相联系，有力地应对政治冷漠的普遍出现，大大提高了公民的政治参与度。我国的政治协商制度是一种顺应我国特殊时期，与各民主党派和统一战线组织相联系的制度安排。其次是知与行的差异。作为民主的一种理想模式——协商民主，虽然作为一种政治哲学被研究，但是在实践中并未全面推行。我国的政治协商制度历史久远，对提高党的执政水平和效率发挥了极其重要的作用。再次是本质不同。协商民主以完备的公民社会为基础，公民的基本权利得到了充分而现实的保障，所有参与主体都能平等而自由的讨论与协商，进行科学决策，实现目标上的社会治理。我国的政治协商制度是一种制度载体，这种制度载体促进和保障了各民主党派参政议政、最广泛的统一战线发挥作用。

(二)过于把协商民主超越化、理想化

有些学者把协商民主饰为精致的完美，其实不然。本文认为，协商民主的局限性体现在民主范式的本身。协商民主价值理念的理想性和实践层面的局限性，突出表现于很难实现协商民主所要求的平等;协商过程的监督和有效性缺少理论支撑;协商民主所耗费的成本代价和决策效率难以预测;现实政治生活中普通民众不具备参与协商的政治素养。我们不难理解上述表现，平等是协商民主的逻辑前提，政治上的平等是协商民主的本质，这种平等的三维立体表现于参与平等、程序平等和实质平等，这种理想化的价值诉求也预示着真正的绝对平等是不存在的。作为一种价值理念的平等，虽然在讨论中没有休止过，但是在现实制度中的安排设计一直令人深思。我国是政府主导型社会，没有建立起真正意义上的完善的公民社会，要让普通民众达到很高的民主素养和政治参与能力非常不现实，让其最大的参与也很是没有必要。因此，协商民主的操作性和可行性有相当大的难度。

二、协商民主在我国的适切性及发展意义

由于协商民主具有合法性、平等性、理性和妥协性等特征，作为西方的民主理论，协商民主在我国的研究和应用应从我国的具体国情出发，正确认识和理解协商民主，把对协商民主在认识和理解上的偏差消除在正确理解的边缘之外。协商民主在我国的适切性问题研究，必须正确认识协商民主理论，避免本末倒置对我国民主政治建设带来的消极影响。

(一)关于协商民主在我国的适切性问题

首先要对协商民主准确定位。既要准确定位在我国的位置，又要准确定位在我国民主政治生活中的位置。西方协商民主理论不是什么神话，也不是尽善尽美的，它还处于激烈的争论和试图完善中，其自身的建设依然存在很多难题，诸如实现真正意义上的平等、理想化的协商成本和效率、公民应具备的政治素养等等。有人片面认为我国多党合作与政治协商制度的实质是协商民主，这种认识是错误的。因为作为一种直接的民主形式——协商民主具有“草根民主”的倾向。我国的多党合作与政治协商制度本质上是一种政治策略和精英民主，如果把我国的政协制度与西方的协商民主等同或不加分辨而简单套用，就会使得协商民主成为形式，容易使协商民主沦为公权操纵民意的工具或者仅仅为政策的合法性论证，这就必然丧失协商民主的目标和精神。因各国国情不同，我国发展协商民主，必须探索适合我国协商民主的中国化道路，摸索适合中国的发展形式，就目前来看，我国还不具备发展中国式的协商民主的条件，要想具备条件，必须从中国的国情和政治现实出发，打牢发展协商民主的政治基础和制度根基以及适合的社会及文化条件。这就是为协商民主在中国的发展条件上的再造。其次要对中国的实际正确分析。尽管上述谈到目前还不具备发展中国式的协商民主的条件，但是从中国现实的实际状况分析，是适合发展协商民主的。因为协商民主的发展要对政治基础和社会条件形成依赖，随着我国社会经济、政治和文化体制的大变革和大调整，社会多样性和利益、价值追求多元化在一定程度上的形成，公民平等意识的增强、公民政治参与热情的提高等，有力地促使协商民主所要求的公民社会在一定程度上的发展，这些足以说明在我国发展协商民主所要求的政治社会条件具有具备的预测性和可能性。同时从我国现实的政治体制来看，竞争性民主在我国的发展几乎很不可能，就是体现人民民主的人民代表大会制度尚需改革和完善，发展协商民主的载体和突破口运用就近原则，只能把希望寄托于我国政治协商制度的存在和发展上［3］。

(二)协商民主的意义

一是促进合法决策。协商民主的理论和实践昭示，参与决策的相关利益主体没有超越其他任何主体的特权，所有参与者的参与机会都是平等的，最终的决策都是在所有利益相关主体的共同参与、讨论和博弈下形成的。整个协商过程的参与者地位完全平等。二是官僚的自由裁量权得到控制。同司法权的消极中立不同，行政权介入社会生活的角色总是积极主动的。有些学者研究成果表明，“控制官僚自由裁量权的恰当途径是施行协商民主，实行协商的民主立法模式”［4］。只有协商模式，才能规范和建构现代的公共行政。三是协商民主对公民自身道德修养以及社会和谐具有塑造意义，能够形成协商参与者的集体责任感、培养行政人员以及公民政治美德和性格、促进多元文化条件的不同文化之间的理解。

三、我国协商民主实现的基本途径

我国的协商民主，其实质是最广泛地发扬社会主义民主，使广大人民群众更好地行使民主权利。学习和借鉴我国学界关于协商民主实现路径的成果，本文认为，我国协商民主实现的基本途径体现在一下几个方面:

(一)坚持发挥执政党的领导核心作用

政治权威的领导为协商民主政治机制的确立和健康发展提供了有力的政治保证，我们党在政治生活中的领导核心作用是历史发展的逻辑归宿和必然结果。同时执政党的领导核心作用也是中国协商民主政治发展的必备政治基础。因此，坚持发挥执政党的领导核心作用，就要积极有效地改进党的领导方式，不断提高各民主党派在政治协商中的地位［5］。政治协商不等同于协商民主，政治协商的主体范围仅限于中国共产党与8个民主党派，在协商民主框架下，这个主体范围必须扩大，才能体现协商民主的价值导向，即在政治、经济、文化精英阶层之外，理当涵盖普通公民。协商民主的政治模式相对于政治协商制度而言，更加注重和倾向民主决策程序的合法化和现实可操作性，而现行政治协商制度所体现的价值精神在于政治生活的民主性，注重国家形态为核心的民主，协商民主关注的重心是由国家向公民社会转移，目的是改变国家与公民之间的管理与被管理的关系，形成良好互动与合作。

(二)建立党内协商民主运行机制

首先是培育党内民主意识，这是发展党内民主的精神支持，在现实社会体制激荡的大背景下，在广大干部党员中着力重构具有民主意识的时代精神至关重要。同时在研究领域，不断吸取民主思想的精华，创新党内民主理论。其次是党内民主制度的创新。健全党员民主权利保障机制，本着以人为本的理念，完善党内重大决策征求意见制度，切实体现广大党员意志。不断完善党内选举制度，特别是要完善差额选举制度，克服形式主义，拓宽党内选举渠道和视野，提高党内选举质量。强化和完善党内监督机制理顺党内权利授受机制，强化权利制约和监督，切实发挥党代会监督职能［6］。再次是健全党内民主程序，确立程序的科学和权威价值。程序规范性是前提，只有程序规范，才能使民主发展充分，结合当下党内民主发展状况，建议尽快制定规范民主决策的程序，构建和丰富党内民主程序的内涵。

(三)拓展党群协商领域，实现民主执政

首先提高全党的党群协商素养，这不仅有利于党群关系的和谐，也有利于提高公民参与政治生活的效能感。党群协商顺利健康开展的前提条件是党群协商的意识和能力，当前，党群关系日趋复杂，人民群众在党的决策过程中，参与度很低，群众的知情权、选择权、监督权停留在纸上，干群、党群关系不和谐、不协调、不顺畅，因此，党在科学发展重要思想的指引下，始终树立民本、执政为民和依法执政、科学执政、民主执政的理念，高扬社会主义核心价值体系的旗帜，不断强化党群协商的意识。其次是创设党群协商的有利环境。执政党在政治实践中，将协商贯穿于党群关系构建与塑造之中，彰显了执政党的执政理念和执政方式的转变，这就更加有利于有效解决党群关系的不和谐［7］。再次是积极搭建党群关系联系的平台。这就要建立党群直接对话机制，创新对话、了解和调研的形式，使党真正了解到真实的民情、民意和群众的呼声。完善党群沟通制度，使党群关系真正实现心心沟通、心心相融。健全党员深入、联系群众，切实落实党群联系责任制，扩大和覆盖联系对象，特别是弱势群体。健全党组织引导、宣传、组织、领导群众机制，把党的路线、方针、政策和国家的法律法规零距离地宣传和解释到群众中。健全党员联系群众中去，把为群众办好事、做实事、解难事当做为民务实好干部好党员的工作标准和情操典范，对服务群众的工作要形成社会化、系统化网络。

(四)强化制度设计，推进协商民主下基层

基层民主化进程的加快有赖于整个国家民主政治发展的步伐。当前要加强制度设计，推进协商民主在基层生根，。一是创新基层协商民主的形式。形式决定内容，党的十六大报告指出，扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作，健全基层自治组织和民主管理制度，完美公开办事制度，保障人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业。尽管我国基层民主政治建设取得一定成就，但发展中不可忽视的矛盾依然存在，其根本原因是基层民主的政治发展形式单一化、模式化，阻碍了基层民主权利的行使，对此，着力研究基层民主参与的代表性、协商的可持续性和协商民主内涵等问题;二是建立基层协商民主机制。西方民主的政治实践告诉我们，要把协商民主取得的成效，如听证会、讨论会、协商谈判会等协商行为形成常态化机制;三是规范基层的议事协调机构。目前我国的协商民主还没有形成常态化，协商组织和管理机构不规范，表现出了很大的局限性，需要着力的是明确工作目标、明晰议事机构职能、进化协商原则。

［1］宋玉波．民主政制比较研究［M］．北京:法律出版社，2001．

［2］林尚立．协商政治:对中国民主政治发展的一种思考［J］．学术月刊，2003(4):20．

［3］燕继荣．协商民主的价值和意义［J］．科学社会主义，2006(6):67．

［4］陈家刚．协商民主［M］．上海:三联书店，2004．

［5］许法根，蒋汉武．协商机制与党内民主的实践——对浙江省椒江区党代会常任制的一种思考［J］．西南交通大学学报:社会科学版，2006，7(1):148 -152．

［6］王劲松． 中华人民共和国政府与政治［M］． 北京:中共中央党校出版社，1995:88．

［7］张静．基层政权——乡村制度诸问题［M］． 杭州:浙江人民出版社，2000:106．