高层次人才引进政策创新路径研究

彭 庚

(福建师范大学 公共管理学院，福州 350007)

当今世界，人力资源已经成为重要的竞争战略资源。近年来，我国不管在人才的引进、开发还是培养上都有了长足进步，形成了一批优秀的人才队伍。2011年，根据《国家中长期人才发展规划纲要(2010 ～2020年)》的要求，由国家层面组织实施的12 项重大人才工程实施方案意味着我国在向世界人才强国的征途中迈出了重要一步。

目前国内学界对“高层次人才”还未有权威、统一之界定，但基本共识是认为高层次人才是相对一般人才而言，在一定领域、行业中具有较强业务能力、科研水平及战略眼光的高端领军人才［1］。本文所指的高层次人才包括海外留学生、高技能人才、创新型人才、科技领军型人才、创业型人才等。对中国学术期刊网CNKI 进行跨库检索，从2008年开始，以“高层次人才政策”为研究对象的文献逐年递增，以“高层次人才政策”为题名和“模糊”为匹配的文献952 篇。主要集中在高校高层次人才引进政策、中央和地方政府高层次人才引进政策的现状、问题和对策研究以及高层次人才评价体系研究。很少对高层次人才政策创新及其对人才工程推动作用的成果和经验进行研究。

本研究旨在通过对中央人才政策指导下的国家自主创新实验区在人才工程的建设和实施过程中的政策创新进行总结，探讨政策创新对人才工程的推动作用，构建政策创新以及二者之间的因果模型，说明政府在人才工程推动当中所处的地位和角色。通过对人才实验区高层次人才引进政策创新的成果经验分析，探索一条科学化的人才政策创新路径。

一、研究对象和研究方法

(一)研究对象

本文中所选取的研究样本为北京中关村、上海张江、无锡“东方硅谷”、武汉东湖、福建平潭、广州南沙六个。为使研究样本具有代表性，样本选取是根据2013年2月中国人事科学研究院组织召开的人才改革试验区政策创新研讨会选取的。以上六地以及深圳前海、珠海横琴8个典型人才改革试验区代表分别在会上对各自建设及政策创新情况进行交流。广州南沙-深圳前海-珠海横琴三地在国务院的批准和指示下正在合作建立粤港澳人才合作示范区的“全国人才管理改革试验区”。本文随机选取其中一个作为样本，避免政策重复。

(二)研究方法

本文采用文献研究法中的内容分析法。内容分析法是指对各种信息交流形式的明显内容进行客观的、系统的和定量的描述［2］。本文的研究分析单位是各实验区关于高层次人才引进的政策，分析总体是这六个区域关于高层次人才引进工程的相关政策，重点在有创新的政策上。政策和数据主要来自该人才特区政府门户网站、专业网站以及政府年鉴等。

二、人才实验区政策创新路径及分析成果

(一)人才实验区政策创新路径

通过对以上六个人才实验区的人才政策及其创新之处进行分析和整理，以及对高层次人才政策施行之后对该区在经济发展、科研成果、人才数量质量上的统计。我们可以构建政策创新对于人才工程推动作用的路径图，用以探讨政策创新的成果经验。

图1 政策创新对人才工程推动作用路径图

由上图可以看出，人才实验区是制定政策的主体，同时也是人才工程的受益者。因此，人才实验区在高层次人才政策创新的过程处于主导地位。但实验区政府或管委会在依据中央政策或者上级政府部门的政策制定针对该区高层次人才的创新政策之后，要发挥对人才工程推动作用，必须看政策的执行，为更有效的引进高层次人才，人才实验区在制定创新政策的过程中以需要层次理论为指导，承前启后，制定一套政策创新体系，恰当的使用激励的手段，发挥创新政策的作用。在这过程中满足高层次人才基本生存需要如住房、医疗和津贴补助上的创新，安全需要如出入境与居留的政策创新，社交需要如子女、配偶安置的政策创新、尊重需要如职称评定等政策创新和自我实现需要的政策创新。图中央的三角形表示越高层次的需要越有创新的空间，但是相对就越有创新的难度。同时，政策创新和施行都应考虑到政策施行可能受到人文地理环境、市场经济发展水平、法律保障体系和特区建设历史等周遭复杂因素的的影响。

(二)人才实验区政策创新分析结果

1．高层次人才政策创新对人才工程推动的成果。2008年，我国开始施行《引进海外高层次人才暂行办法》即“千人计划”，依托这一高层次人才工程，地方政府和各个实验区也开始探索高层次人才引进之路。本文主要选取了自2008年千人计划实施开始至2012年，人才实验区在人才队伍建设上所取得的成果，对其数据进行统计分析(见表1)。

表1 人才实验区政策创新对人才工程推动的数据统计

中关村留学归国创业人才是国内留学归国人员创办企业数量最多的地区。上海张江园区截至2012年底，留学归国人员、“千人计划”入选人才名列前茅。自武汉市东湖高新区实施“3551 光谷人才计划”以来，共引进和培养高层次人才数量和质量都明显进步，开发区引进外资项目和全年申报专利数量较大。至2011年底，无锡已经吸引了过千家企业落地，同时吸引了大量海内外高层次高素质人才。至2012年，南沙的高层次人才引进也取得了明显成果。福建省2012年有8 位专家入选国家“千人计划”，有3 名入选“青年千人计划”［3］。高层次人才的引进在引领实验区科技创新成果、高新技术产业的发展、实验区人才队伍建设和促进实验区经济社会发展中都发挥了举足轻重的作用。

2．人才实验区高层次人才政策创新的经验。

(1)建立健全政策创新体系，完善高层次人才发展的载体平台。要实现对高层次人才的引进，单一政策无法对高层次人才形成吸引力。如，北京中关村在2011年11月发布了《关于印发〈加快建设中关村人才特区行动计划(2011 -2015年)〉》结合北京市施行的居住证制度，制定并实施专门的“海外高层次人才居住证”制度，解决了海归人才在工作、生活中的市民待遇问题，为他们创新创业带来诸多便利。人才创新扶持政策应该从系统的角度出发，要重视发挥政策体系的作用，为高层次人才的发展构筑完善的平台。中关村还在2012年10月相继印发了专项资金管理办法的通知，支持雏鹰人才到中关村创办企业，采取先认(可函评)后支持的新模式人才为切入点，探索运用市场机制选人才的方式不同于以往只针对已落户中关村的人才进行评选的模式［4］。同时，中关村科学城、未来科技城以及由科技企业孵化器、留学人员创业园等创业孵化服务体系都构成了中关村吸引海外高层次人才的重要载体［5］。

(2)对人才创新政策有正确的价值取向，注重高层次人才实际需求和发展。任何人才都存在着作为普通个体的生存和发展的需求。因此，要从每一个生活的细节出发，在政策创新上从高层次人才出发，全力服务高层次人才。在引进高层次人才，实验区根据引进人才的分类的不同，采取不同政策。例如，2009年9月，无锡市委发布了《中共无锡市委无锡市人民政府关于以更大力度实施无锡海外高层次人才引进计划的意见》即“无锡千人计划”，通过民企与海归人才“嫁接”创办企业的形式，实现了资本与高科技人才的对接。创新之处还在于建立创业导师服务机制，组建无锡市海外科技领军型创业人才创业导师理事会，积极发挥“海外科技创新交流联盟”的作用，在海外人才企业管理、市场开拓等多方面提供帮助，对人才引进时的使用的恰当的激励手段。政策创新的落脚点应该放在人身上，从人才需求的各个角度和方面出发，以人为本，促进人的全面发展。

(3)注重人才个体差别追求，避免高层次人才引进政策的同质化。根据马斯洛的需要层次理论，人有五个层面的需求，即生存需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我实现。人除了生存需要、安全需要等较低层次的需要之外，还会有高层次的需要。应该要注重高层次人才在追求更高层次需要上的个体差别。根据不同需要，采取灵活性的政策，满足高层次人才的不同需求。人才实验区的政策创新多数集中在高层次的需求上，重视高层次人才的归属感、长远发展、地位声望的获得和自我价值的实现。如:2010年8月，武汉市政府常务会议原则通过了《关于实施“511 黄鹤英才计划”暂行办法》(送审稿)，推出了扶持资金、贷款贴息、股权激励、购房补助等六大优惠“套餐”。创新之处在于对入选人员实施股权激励。基于我国现存“院士终身制”的荣誉，东湖积极推荐入选领军人才参评院士，激发人才创新创业活力，帮助人才追求自我价值的实现。

(4)创造政策实行的软硬环境，以适应高层次人才阶段性发展。政策执行需要良好的环境，包括软环境和硬环境，软环境是指实验区的人文环境，比如有的实验区就打出了文化牌，宣传该区的历史文化价值以吸引高层次人才。硬环境指的是生存环境，例如生态环境、公共基础设施建设情况等等。有关心理学调查表明，人有不同的发展阶段，高层次人才更注重生活的品质，更注重生活环境质量，，追求自身的价值。因此，实验区应注重创造政策施行的软硬环境。例如，2009年4月，武汉市委和人民政府发布了《中共武汉市委 武汉市人民政府关于在武汉东湖新技术开发区建设人才特区的若干意见》，表明了要通过要创造良好的社会环境，大力宣传东湖高新区高层次人才及其团队创新创业的先进事迹和成果，着力提升高层次创新创业人才的社会知名度和影响力。

(5)创新高层次人才引进的方式，发挥市场的作用。在人才引进方式和方法上，突破单一的引进方式，通过多种渠道和方式引进高层次人才，发挥市场对人才资源配置的基础性作用。例如，2008年4月，广州南沙开始施行了《广州市南沙区中高级人才引进暂行办法》，通过“全职、特聘、客座”等形式面向社会公开聘用引进中高级人才。创新之处在于建立“人才特聘工作制度”，引进人才在特聘期内享受与本单位同类人员同等的工资福利、职称评聘、各种评比和奖励以及参加社会保险等待遇。2011年8月，浦东新区推出了《关于推进张江核心园建设国家自主创新示范区若干配套政策》，推行的“聚才计划”一改以往“唯学历论”、“唯职称论”的评价方式，在人才的选拔和培养上引入市场元素，把人才评价的权力留给“企业家评审团”，明确建立以市场为导向的人才评价标准，对经认定的创新团队和人才，提供全方位的支持。

(6)明确自身定位，发挥特区自身优势，突出地方特色。人才实验区在建设过程中，应该明确自身的定位，例如江苏无锡科技园区，对自身的定位就很明确，为建设成为“东方硅谷”的目标而努力。因此，在制定人才政策时，对科技领军型创业人才的有明确的扶持政策，并为这样的人才建立创业导师服务机制。在政策创新的过程中，应当认清和认准人才实验区自身的引才优势，突出当地的地方特色。实验区在引进台湾人才时，有着天时地利的天然优势，和地理历史、文化上的传承和契合。例如，2010年5月7日，福建省发布了《关于支持平台综合实验区人事人才工作的若干意见》，支持实验区先行先试推荐两岸人才交流合作，提出在引进台湾专才时，待遇要适当高于台湾水平。

(7)正确对待高层次人才，恰当使用激励手段。激励手段可以分为物质激励和精神激励手段。高层次人才引进的创新政策应该综合使用两种手段，并更重视精神激励，逐步往精神激励的方向过渡。例如，2009年4月武汉市委和人民政府发布了《中共武汉市委 武汉市人民政府关于在武汉东湖新技术开发区建设人才特区的若干意见》实施“3551 光谷人才计划”，对入选人才优先推荐其承担国家级重大科技及产业化项目，设立专项风险投资引导资金和风险补偿资金，支持人才专职或兼职主持科技创新、成果转化，发挥东湖高新区留学人员创业园孵化器功能等手段集聚海内外高层次人才。还对高层次人才取得的发明专利和科研成果，优先推荐申报国家、省市有关科技奖励。2010年5月27日，东湖新技术开发区发布了《海外留学人员优惠政策》对留学人员有优先上市、知识产权入股等创新支持。

(8)健全法律保障体系，为政策施行提供保障。健全和完善中国特色的人才政策法规体系，是推进人才强国战略的重大举措。近年来，我国在建立健全人才法律保障体系有了很大进步。在人才培养、人才引进、人才流动、人才使用、人才评价、人才激励和人才保障上都做出了很多规定［6］。例如积极推进社会保险和保障制度。已经出台了《就业促进法》、《劳动合同法》等等。依托这些国家级的法律法规文件，实验区在政策创新以及执行的过程中可以指定保障的细则等，以确保创新政策更顺利因地制宜的实现。

三、总结与讨论

高层次人才政策创新使得各试验区在科研成果、经济发展及人才队伍建设上都有很大的进步。但不能忽略实验区在引进人才时存在着一些误区。第一，实验区高层次人才政策创新存在盲目性。“人才特区”之间盲目比拼人才投入资金额度，导致资源的浪费［7］。因此，实验区在人才引进时，应该正确认识特区自身的优劣势，明确特区当前建设所亟须的人才，用正确的物质或者精神激励方式来引进人才创业就业。第二，创新政策存在着落实不到位的情况。如政策执行人员对创新政策的误读或政策执行能力存在不足都可能导致创新政策起不到实际效果。针对这种情况，实验区政府或者管委会在政策执行过程中应对新政策进行正确解读，并正确评估工作人员的能力，寻找合适的执行负责人，同时加强对创新政策执行过程中的监控。

随着市场经济的发展，无论是政府还是企业都日益重视人力资本要素在促进经济发展中的作用。我国各个人才实验区都极为重视人力资本的地位，采取各种手段对人力资本进行投资。在既定的人才体制机制条件下，通过修正人才发展目标，或采用新的方式或路径来实现人才发展目标，这就是人才政策创新［8］。政策创新的过程就是对人力资本进行改善和投资的过程。尽管政策创新不应该有路径依赖，但在高层次人才创新的过程中，离不开必要的要素和影响因素。只有明确政策创新的要素和影响因素，才能对政策内容进行修正和创新。除了以上所列出的影响因素之外，通过以上路径图，我们还可以看出政策创新的施行还受到实验区建设历史的影响，只有形成初具模式并且形成了较符合自身发展特点的一套人才发展长效机制。才能在面对外部政治、经济环境变化时，能够及时和有效的进行人才政策创新。

［1］郑代良，钟书华．中国高层次人才政策现状、问题与对策［J］．科研管理，33(9):130 -137．

［2］袁芳，王汉生．社会研究方法教程［M］．北京:北京大学出版社．1997．2:401．

［3］吴艳蓉，中共福建省委员会． 组织工作［C］．2012 福建年鉴，2012 -12 -17．

［4］来有为，王佩亨．北京中关村深化人才特区建设的探索及启示［N］．中国经济时报，2013 -1 -30(05)．

［5］来有为．我国引进海外高层次人才的工作进展与成效［N］．中国经济时报，2012 -4 -13(07)．

［6］沈荣华．构建中国特色的人才政策法规体系［N］．中国人事报，2007 -01 -05(05)．

［7］苗月霞．我国地方政府“人才特区”建设研究［J］．中国行政管理，2012(10):44 -47．

［8］北京市人力资源研究中心．人才工作科学化路径探索——来自中关村人才特区的实践［J］．新视野——首都科学发展论坛，2012(3):88 -91．