气候资源是否可以国家所有——对 《黑龙江气候探测和保护条例》第7条的质疑①

王天衡

(苏州大学王健法学院，江苏 苏州 215000)

针对黑龙江省一些企业随意探测开发风能、太阳能资源的突出问题，2012年6月14日，黑龙江省人大审议并通过了《黑龙江气候资源测探和保护条例》(下文简称《条例》)。该条例的目的是为了规范气候资源的探测和开发，从而加强气候资源探测的保护和促进社会与自然协调发展。《条例》也成为了我国首个规范气候资源利用的地方性法规。但是，《条例》的第七条关于气候资源的所有权的规定，即“气候资源为国家所有”受到了舆论的哗然。很多关注者存在这样的一种担忧:将气候资源国有化后，以后任何人呼吸是不是都需要设立行政许可程序或者收取费用呢?这样会不会存在扩权、收费的问题呢?针对公众这样的担忧，黑龙江省气象局办公室副主任马绪清做出了回应:气候资源之所以归为国有，其依据是《中华人民共和国宪法》第9条关于气候资源属国家所有的规定，另外，该条例并未设置任何使用权，也没有规定任何收费项目，所以谈不上扩权、收费。且不论公众的担忧有没有道理，关于气候资源归国家所有的规定存在着一系列的法律问题。从《条例》规定是否违反上位法、民法上物的特征、国家自然资源所有权体等几个方面进行分析就会发现气候资源国有化存在的问题。

一、气候资源归国家所有与相关法律的冲突

(一)与实体法的冲突

1.《宪法》的有关规定。引言中提到的黑龙江省气象局办公室副主任马绪清认为，《条例》中规定的气候资源归国家所有的法律依据是宪法。《宪法》第9条第一款规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。《宪法》第10条的规定:“城市的土地属于国家所有”。由此可见，《宪法》中明确规定了八大自然资源属于国家所有。宪法关于自然资源的所有权问题的规定采取的是列举的方法，其中并没有列举到气候资源，只是用了“等”字来进行概括规定。 《条例》对“等”字的解释也不符合关于宪法解释权的规定。地方性立法考虑到宪法虽然是一种进步，但是根据《宪法》第67条第一款和第四款的规定，宪法的解释权属于全国人大常委会，其他任何机构和个人对宪法的解释都没有法律效力。可见，《条例》将气候资源规定为国家所有构成了对《宪法》第9条的解释，因此不具有效力。黑龙江省人大只能申请全国人大常委会对第9条做出解释，而不能由自己对其进行解释。

2.《物权法》的有关规定。 《物权法》第五章，国家所有权和集体所有权、私人所有权章中，第46至第52条分别规定了矿藏、水流、海域、城市的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、野生动植物资源、无线电频谱资源、法律规定的文物、国防资产属于国家所有。与《宪法》相比，《物权法》增加了海域、野生动植物资源、无线电频谱资源属于国家所有，但是并没有提到气候资源。所以《条例》的规定与《物权法》也是冲突的。

3.《可再生能源法》和《气象法》的有关规定。《可再生能源法》第三条规定可再生能源包括了风能、太阳能、水生质能、地热能、海洋能等。第五条规定“国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理，国务院有关部门在各自的职责范围内负责有关的可再生能源开发利用工作”。可见，这两条只涉及可再生能源的范围和对可再生能源进行统一管理的部门。虽然气候资源中的风能、太阳能等属于可再生能源的范围，但是对于它们的所有权归属《可再生能源法》并没有做出明确的规定。和《可再生能源法》一样，《气象法》也只是在第三十二条中规定了“国务院气象主管机构负责全国气候资源的综合调查、区划工作，组织进行气候监测、分析、评价，并对可能引起气候恶化的大气成分进行监测，定期发布全国气候状况公报。”所以，《条例》的规定与这两部法律也是冲突的。

4.与国务院等部门意见精神的背离。《条例》的第七条不仅规定了气候资源归国家所有，而且还规定了“从事气候资源的探测活动，应当经省气象主管机构批准”。对气候资源的探测活动设立这样的批准制度与国务院及国家能源局所颁布的一些实施意见的精神背道而驰。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》第七条规定“鼓励民间资本参与风能、太阳能、地热能、生物质能等新能源产业建设”，国家能源局《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》规定“鼓励民间资本参与能源项目建设和运营、石油和天然气管网建设和能源资源勘探开发等多个领域”。科技部还发布《太阳能发电科技发展“十二五”专项规划》和《风力发电科技发展“十二五”专项规划》，为我国“十二五”期间太阳能发电和风电的科技发展与产业化路线指明了方向。黑龙江省无论出于何种目的规定太阳能和风能资源属于国家所有，禁止企业未经批准的探测开发，都人为增加了企业探测开发太阳能和风能资源的难度和成本，都是对企业开发利用绿色能源积极性的遏制。［1］

(二)不符合地方政府的立法权限

《立法法》第8条规定一些重大事项只能制定法律，其中有一项就是基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度。很显然，规定“气候资源归国家所有”这样的制度，涉及到公民与国家财产和利益分配，是一个重大利益调整关系，属于“基本经济制度”的范畴，理应由国家法律来制定。省级人大只能颁布地方性法规，而不能制定全国性法规。所以，作为地方性法规定的《黑龙江省气候资源探测与保护条例》没有权力规定属于经济制度的内容。

综上，《条例》中关于气候资源国家所有的规定既不符合宪法、物权法、气象法等上位法又与国务院及其部委出台的一些文件的精神所背离，并且还不符合立法法规定的立法权限。根据《立法法》第87条，超越权限或违反上位法规定的地方性法规应予改变或撤销。

二、气候资源与民法上的“物”

(一)气候资源是否符合民法上“物”的特点

作为民事法律关系的客体，民法上的物指的是能够满足人们的需要，可以为人类所控制，具有一定经济价值的财产。［2］(P400)下面主要分析气候资源是否符合民法上“物”的特点，是否可以成为民法上的“物”。

1.“物”的客观性和有效用性。“物”的客观性是指，物必须是除人身之外的物质材料。物包括自然界的物体，如山林、矿藏、河流、动植物等，也包括人工制造的物体，如机器、运输工具、桥梁、食品等。［3］(145)物的有效用性是指物不仅是客观存在的，而且还必须满足人们一定的社会生活需要。显而易见，气候资源作为一种宝贵的自然资源，是客观存在于人身之外的，并且能够为人类的物质财富生产过程提供一定的原材料和能量。所以，毫无疑问，气候资源是符合民法上“物”的客观性和有效用性的。

2.“物”能为人们所支配。民法上的“物”必须能为人力支配，能够成为权利支配的对象。所谓的“气候资源”其实是能够为人类合理利用的特定气候条件，而构成气候条件的相应气候要素，只有在一定的数字指标范围内才具有资源价值，即所谓的气候资源具有“数字特征”。但在当前人类科技发展的阶段，人力尚无法对这些气候要素、气候条件或者“数字特征”进行支配和控制，因此，气候资源无法满足民法上“物”必须具有可支配性的要求。［4］我们以风能为例探讨一下。风能是因空气流做功而提供的一种能量，风能的存在具有较强的季节性和地域性。以目前的科学技术水平来看，人们是无法控制和支配风能的。民法上的“物”能为人们所支配是物权排他性的一个前提，只有这样“物”才有被占有、使用、收益、处分的可能。气候资源这一人类无法控制和支配的“物”是无法成为民法意义上的“物”的，所以，为其设立所有权也是没有意义的。

3.“物”的特定性。依传统物权法理论，作为物权客体的物应具有特定性，这种特定性的要求表现为三个方面:(1)物权的客体原则上以有体物为限;(2)物权的客体必须为特定物。这里指的物必须是在物理上特定，其具体的形态、大小可以明确界定等;(3)物权的客体必须为独立物。［5］(P87)虽然我国的《民法通则》没有对“物”下一个准确的定义，但是大陆法系民法理论把物权法的客体界定为有体物，在理论上和实务上也都采纳物为有体物。随着科学技术水平的发展，我国对物的概念进行了一些扩展，把电、气等无体有形物认定为民法上的物。电、气这些无形物体与气候资源中的风、阳光、降水相比是可以通过一定的介质，如电缆、天然气管道被特定下来，而风、阳光等是无法被特定的。以阳光为例，它的分散分布遍及世界各地，无处不在，所以是没有办法将其特定的。因此，气候资源不符合民法上“物”的特定性。

(二)自然资源成为物权客体必须具有稀缺性

物除了有用之外，还要具有稀缺性。只有当存在稀缺性，人们相互间的占有与支配物存在冲突之时，才有设置物权的必要。［6］稀缺性是自然资源进入经济领域中的基本规律，也是物权产生的根源，物权的排他性就是为了避免与解决稀缺之物引起的利益冲突。

学理上按照自然资源被人利用的长短将自然资源分为储存性资源和流动性资源。前者是不可更新的资源，例如，石油、天然气、煤炭等，而后者是可更新的资源。对于气候资源，包括太阳能、风能、大气等，虽然因为人类的过度利用可能会暂时枯竭，但是它们与石油、天然气相比还是能够源源不断、无限更新的。因此，气候资源也不符合稀缺性而不能成为民法上的“物”。

综上分析，气候资源不符合民法上的“物”的诸多特征，所以不能成为民法上的“物”，即不能成为物权客体。既然气候资源都不能成为物权的客体，那么就更不能规定气候资源归国家所有。

三、从国家自然资源所有权角度剖析气候资源国家所有可能出现的弊端

国家自然资源所有权制度之所以不同于一般的所有权制度，主要体现在所有权的行使主体上。虽然我国宪法和相关法律规定了除集体所有的部分自然资源外，国家对大部分的自然资源享有全面的支配权。但是，国家这一个概念毕竟是虚拟和抽象的，也就导致了国家不可能直接亲自实行对资源的占有、使用、收益和处分权能。在我国，国家所有权是由国务院代表行使的。但是实际中，国务院是无法做到面面俱到的，而是通过自身层层委托各级地方人民政府行使自然资源国家所有权。

我国自然资源的国家所有权的行使和运用过程中会出现以下问题:

第一，自然资源如此一级所有、多级代理的行使方式不同于一般的代理，往往缺乏具体明确的代理内容，对不同级别的地方人民政府具体应当如何代理行使所有权各项权能难以做出清晰的规定，对不同级别地方人民政府行使权利的界限亦难以做出明确的规定［6］(151)。而国家和他的“委托代理人”即各级地方政府有着不同的目标:国家的目标是社会福利的最大化，是为了自然资源不被破坏从而有效地配置到各个环节;而各级地方政府的目标除了保护自然资源外，很大程度上考虑的是自然资源给本部门带来的利益。另外，由于各地方自然资源的分布和产量存在一定的差异，所以地方政府之间在争取自身利益的同时不可避免地存在争夺自然资源的现象。所以，自然资源国家所有的行使过程中会出现全局利益与局部利益的矛盾，最终导致国家自然资源所有权主体的虚位。

第二，国家将自然资源所有权委托给各级政府还可能会造成各级政府的资源行政管理权与所有权权益相混淆的结果。各级地方政府不仅受委托行使自然资源的所有权而且他们还有一个重要的角色——自然资源的行政管理者。很多自然资源的物权法律制度缺乏操作性，那么就把操作性制度让给了政府行政性规则安排。自然资源物权制度的安排成为政府部门或集团选择，而不是公共选择，以部门和集团利益为支点，甚至成为政府设租和寻租的手段。［7］

《条例》规定气候资源归国家所有的目的是为了加强气候资源的探测与保护，规范地方某些企业随意探测和开发气候资源。正如上文所述，国家自然资源所有权存在的问题，将气候资源国有化后，由于所有权主体的虚位可能会出现地方政府间争夺气候资源和政府设租、寻租的现象，这是与《条例》的宗旨背道而驰的，反而不利于气候资源的开发和保护。

四、气候资源的保护应依靠相关的管理制度而非国有化

当前，随着全球气候变暖，气候资源探测和保护引起了全社会的关注，特别是当气候资源成为一种清洁可再生能源被开发利用时，吸引了越来越多的经济社会组织和利益集团参与介入，给气候资源探测和保护工作带来了许多新的问题和困难。而一些地方的气候探测开发活动呈现了混乱的现象，以风力资源为例，一些企业圈占了风力资源比较发达的地区，盲目进行开发。另外，一些国外企业看到气候资源有利可图，抢占我国气候资源的开发市场，破坏了我国的气候资源。

为了达到规范气候资源开发、保护气候资源的目的，将其国有化并不是唯一的方法，而是应该考虑完善有关开发气候资源的制度。例如，我国《气象法》第33条规定了气候资源区划制度，但是内容过于简单、原则，效果不佳。因此，可以考虑在此基础上建立气候资源规划制度，由气象主管行政部门编制，由所属政府批准发布，并且在编制过程中召开听证会，听取公众意见。又比如，《气象法》建立了气象可行性论证制度，但是规定也是比较笼统的，实施效果也不好。所以，可以在此基础上建立气候影响评估制度，在建设项目设计阶段对项目可能造成的气候影响进行评估，并提出减轻或避免气候影响的措施。

总之，《条例》中气候资源归国家所有的规定既不合法也不合理，要进一步规范气候资源的开发和保护应该从国家管理角度出发完善一系列的管理制度。

［1］ 李雨思.黑龙江气候资源新规惹争议:风和阳光归谁所有［EB/OL］.(2012－6－20)［2013－1－7］.http://www.ce.cn/cysc/ny/xny/201206/20/t20120620_21181062.shtml.

［2］王利明.民法总则研究(2版)［M］.北京:中国人民大学出版社，2012.

［3］佟柔主，王利明，史际春.中国民法学·民法总则［M］.北京:人民法院出版社，2008.

［4］侯佳儒.气候资源国有化:法律上的“不可能任务”［J］.中国政法大学学报，2012，(6):44－48.

［5］叶知年.生态文明构建与物权制度变革［M］.北京:知识产权出版社，2010.

［6］朱谦.环境权问题:一种新的探讨路径［J］.法律科学，2004，(5):96 －103.

［7］黄桂琴.我国自然资源国家所有权物权属性研究［J］.石家庄经济学院学报，2006，29(3):371－374.

［8］李伟，叶硕峰.加快黑龙江省气候资源探测和保护立法的建议［J］.黑龙江气象，2012，29(1):5－6.