关于政府投资项目的可行性研究探讨

王江虹

一、前言

政府投资项目是指以政府为主导，以满足公共需求为目的，以公务公产和公有公共设施公产为内容，以国有资产投资或者融资方式兴建的行政性、公用性、公有性项目。政府投资是国家宏观经济调控的必要手段，对社会投资和资源配置起着重要的引导作用。政府投资可以弥补市场失灵，协调社会的重大投资比例关系，进而推动经济发展和结构优化。

可行性研究是投资决策的基础和重要依据，以满足项目科学决策、指导项目实施、规避重大失误与风险为目标，需要调查研究与项目有关的法律政策和相关资料、数据，对项目的建设背景、建设条件、工艺工程技术方案、保护环境、能源消耗及投资、资金筹措等方面进行充分论证和分析，从而提出项目是否具备投资价值的结论和意见。

政府项目投资可行性研究是由政府相关部门在调查、分析、论证的基础上，对全部或部分财政投资项目的根本性问题做出的判断和决定。根本性问题包括拟建项目的建设与否、项目选址是否合理以及建设方案的确定等重大问题。

二、政府投资项目的特点

由于政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，所以其具有与一般投资项目不同的特点。首先，政府投资项目大多数集中在为社会发展服务的非盈利性公益性项目。第二，由于政府在国家利益关系中肩负的重任，一些超大型政府投资项目比一般项目投资大、风险大、影响面大。第三，政府出于要在纳税人中树立廉洁、高效的形象，同时为了保证政府投资项目的投资效益，一般采取了更严格的管理程序。政府投资项目的这些特征决定了政府必须对其投资项目进行严格的可行性研究，以保证其做出正确的投资决策。

三、政府投资项目可行性探讨

可行性研究的主要任务是围绕项目的必要性和可行性进行研究。具体包括项目建设提出的背景及必要性、投资方向、市场需求、建设条件、工程建设规模、工程技术方案、投资规模、资金筹措方案及财务评价、环境影响分析、能耗分析、风险识别及应对措施、结论与建议。针对政府投资项目的特点，本文仅从投资方向、工程建设规模及投资规模3方面来对政府投资项目的可行性研究做进一步的分析探讨。

1.关于投资方向

政府投资是国家宏观经济调控的重要手段之一，在引导投资方向和资源配置中起着非常重要的作用。政府投资可以对经济进行宏观调控，主要是通过调整社会投资总量和投资结构来实现；政府投资可以弥补市场调节的不足，为社会和经济的发展服务。在市场经济条件下，政府已不再是唯一的出资人，国家无论对重点扶持的基础设施，还是其他重要产业都鼓励引入社会资金，但政府投资能起到引领和示范作用，其通过直接投资以及投资补贴、投资抵免、贷款贴息等方式，引导整个社会资金更多地投到国家鼓励发展的产业和领域中。因此，政府投资项目的可行性研究更应重点关注国家最新产业政策，只有深入研究项目的建设是否符合国家及地方的相关产业方向，才能清晰地论述项目建设的背景、必要性，准确预测市场，正确进行需求分析，从根本上把握好政府投资项目的投资方向。

2.工程建设规模

按计划管理要求划分，政府工程建设项目可分为基本建设项目、更新改造项目、商品房屋建设项目及其他固定资产投资项目，不同类型的建设项目其规模的确定是不同的。以公益性项目建设为例，公益性项目是指那些非赢利性和具有社会效益性的项目。广义的公益性项目是指为社会大众或社会中某些人口群体的利益而实施的项目，既包括政府部门发起实施的农业、环保、水利、教育、交通等项目，也包括民间组织发起实施的扶贫、妇女儿童发展等项目。公益性项目的投资应当是政府投资首选并优先保证的领域。公益性项目的门类很多，功能要求各不相同，现有规范、规定不可能全部覆盖。在没有规范标准为依据的情况下，项目实施过程容易各行其是，导致建设规模难以控制。公益性项目建设规模的确定要充分考虑到项目的基本功能和特殊功能，基本功能是指为完成项目总体目标必须具备的功能，如党政机关办公用房建设标准中规定的办公室用房、公共服务用房、设备用房、附属用房4项基本功能，综合医院建设标准中急诊部、门诊部、住院部、医技系统、保障系统、行政管理、生活用房的7项基本功能，以及中小学建设标准、普通高等学校建设标准中规定的基本功能等，以上列举的是国家主管部门制定了建设标准的，而对于目前尚未明确规定的，政府部门就应仔细剖析其使用要求，列出基本功能。此外，公益性项目建设规模的确定还要充分考虑项目的特殊功能。特殊功能是指项目为完成其总体目标，根据其业务特点要求还须设置必要的其他功能。在确定建设规模时，需要注意到特殊功能使用面积是否包括在基本功能的综合指标中，避免重复。

可见，政府投资项目的可行性研究，重点在于建设规模的确定，只有规模测算准确，控制好建设标准，才能从根本上控制好项目的总投资。

3.关于投资规模

目前，我国政府投资项目每年约为2500亿元，投资规模巨大，项目管理及投资效果往往是社会关注的焦点，而且对引导市场有重要作用。因此，控制好政府投资项目的投资是关系到政府投资效率和效益、规范建设市场秩序的大问题。政府投资项目普遍存在投资失控问题，“三超”现象和钓鱼工程还大量存在，要想控制投资规模，在可行性研究阶段就要对项目的投资估算严格把关。只有按照国家相关部门的规定及实际使用功能，测算项目建设规模，优化设计方案，合理确定建设标准，才能从根本上控制投资规模。

建设项目可行性研究的过程是方案比选和择优的过程，不仅要比选工程、工艺技术方案，还要与投资相结合，进行多方案比选论证、优化方案，比如在建设规模、选址、总图布置、设备选型、保护环境、节约能源和工程造价等方面，其核心是对工程方案的经济性进行比较。多方案的经济比选既要考虑控制项目的资金投入，又要考虑项目建成后的运行成本及各种经济效益指标，同时又要把环境保护、节约能源及社会效益等因素结合起来综合考虑，最后给政府决策部门推荐出最好的工程方案，以便做出科学决策。

项目可行性研究中，在确定了建设规模后，接下来就要确定项目的建设标准，即项目定位，这决定了项目建筑设计的规模和档次。建设项目的类型不同，建设标准也不同。如党政机关办公楼的建设，国家对办公用房建设的标准是有严格规定的，其建设水平，应结合当地的经济发展，做到因地制宜、实事求是、简洁、实用。不同级别的部门，人均建筑面积指标和装修标准都是不同的，单位造价也不同，超过标准是绝不允许的，对这类项目，只需要根据不同级别选择对应的建设标准。图书馆、学校、医院、博物馆等公共设施类建设项目，除了国家有关部门制定了相关的建设标准，行业内对这类项目也有划分标准，规定了各级别的设施硬件、软件配备的要求及单位面积指标等，因此，这一类项目首先对其建设级别要有个定位，再根据相应的等级确定建设标准；对于具有特殊性的工程，例如，因其特殊的地理位置和功能，要求建设成为地标性建筑的，对其外型或内部硬件配置有一定的要求，相应会提高项目的建设标准。关于基础设施建设项目，如机场、港口、桥梁、水利及城市排水供气等项目，有各自的设计规范，按照相应的规定设计即可。对于国家和行业没有具体规定其建设标准的，可参照国内具有可比性的同类工程的建设情况，结合拟建项目的实际情况，综合考虑确定。

目前，随着政府服务意识的提升，政府投资项目建设标准的确定按照经济适用的原则，不再追求高标准、高档次。政府办公用房要简约、实用，公共服务设施遵循先进、便利的原则。另外，具有示范和引领作用的公共设施其标准可能会适度超前，确定合理的建设规模后，只有根据使用功能优化设计，选取适用的建设标准，才能在可行性研究过程中，控制好政府投资项目的投资规模。

四、结束语

政府投资项目可行性研究是政府投资项目前期工作的重点环节，是控制项目规模和投资的重要依据，也是项目成功与否的关键环节。投资体制改革以来，政府作为实际投资主体，对使用财政资金的项目，越来越重视项目的可行性和合理性；在可行性研究中，政府越来越关注项目是否是国家鼓励发展的产业和领域；对建设规模、建设标准、投资的控制也越来越严格。

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