直接登记制下的社会组织行政监管研究

黎 军 叶卫平

2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》(下称《方案》)提出了行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织“直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意”，和“建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制”等改革要求。行业协会、商会等社会组织为什么需要从双重管理制向直接登记制过渡?直接登记制施行过程中可能会面临哪些新的问题和挑战?在《方案》提出明确社会组织管理体制改革目标要求的前提下，仍需要对社会组织的制度现状和制度变迁内在逻辑作深入研讨。基于这一考虑，笔者对北京、上海、深圳、厦门、无锡、温州等地的社会组织管理现状作了调研，希望通过对不同地区社会组织管理制度差异以及社会组织管理体制改革的实践效果进行比较，以期取长补短，推动直接登记制下社会组织行政监管制度的完善。

一、社会组织登记管理制度嬗变及其内在逻辑

改革开放以来，中国社会组织经历了从部门管理到行业管理、双重管理到一元管理的嬗变。部门管理到行业管理，是政府职能的重大转变，政府机构不再以专业经济部门分钱、分物并直接干预微观经济为特征，而是简政放权，搞活企业，同时也给行业协会等社会组织的发展提供了契机。如1988年，政府机构改革提出了从部门管理到行业管理转变等目标，中央撤销了一批专业司局和行政性二级公司，相继在中央和地方建立了一批行业协会;1993年，中国确立了社会主义市场经济体制的基本框架，提出要发挥行业协会、商会等组织的作用，国务院经贸委因此撤销了原由其管理的国家内贸局等9个国家局，成立了相应的中国轻工业协会联合会、中国商业联合会、中国机械工业联合会等十大工业行业协会。〔1〕

在部门管理向行业管理转变的同时，我国逐步建立起双重管理制为特征的社会组织登记管理体制。如根据1998年《社会团体登记管理条例》的规定，国务院和县级以上的地方性人民政府民政部门是社会团体的登记管理机关，国务院和各级人民政府有关部门及其授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位，由民政部门和业务主管单位对社会团体实行双重管理。在双重管理制下，业务主管单位从社会组织登记、活动开展、年度检查、违法行为查处等方面都深度介入到社会组织管理过程中来。

双重管理制尽管有利用业务主管单位贴近社会组织，能够在公共政策的制定和执行中较好地实现政策意图等优点，但由于业务主管单位数量众多，并分属不同的领域和部门，由业务主管单位进行社会组织管理，在一定程度上延续了部门管理的特色，客观上造成了社会组织的条块分割以及缺乏竞争，并给社会组织的成立设置了较高的门槛，从而在根本上限制了社会组织的长足发展。针对双重管理制的种种不足，各地进行了不同程度的制度创新，如2002年上海市成立了行业协会发展署，形成了登记管理机关、业务主管部门和行业协会发展署的三元管理模式，2004年深圳市成立了行业协会服务署，形成了行业协会服务署和民政部门合作管理的新二元管理模式，温州、鞍山等地还试行了业务主管单位的非政府化模式。〔2〕近年来，社会组织管理制度创新中较有特色的制度模式是无锡市的“归口管理模式”和深圳市的“直接登记制”。

归口管理是将社会组织的业务管理归口到特定的几个部门，由这些部门行使业务主管单位职责。2005年无锡市进行了归口管理为特征的社会团体管理体制改革，把80%以上的社会团体按照经济类、社会科学类、自然科学类、体育类、文化艺术类分别归口到了工商联、文联、体育总会、社科联、科协五个业务主管单位，如把社会科学类社会团体归口到社科联，文化艺术类社会团体归口到文联，经济类社会团体归口到工商联，自然科学类的社会团体归口到科协，体育类社会团体归口到体育总会。无锡市民政局与五大主管单位之间建立了密切的合作关系。此外，无锡市还建立了行业协会联席会议制度，牵头单位是发改委，民政、编办、财政等为参与单位，经常开会碰头，协商解决行业问题。相比较与双重管理制，归口管理制简化了业务主管单位的数量，一定程度上减少了过多的业务主管部门所造成的社会组织条块分割的局限。同时，由于归口管理部门能够代行业务主管部门的相关职责，客观上分担了登记管理机关的职责范围。

直接登记制是深圳市民间化改革的主要成果之一。2004年深圳市委和市人民政府办公厅联合发布了《深圳市行业协会民间化工作实施方案》;2006年深圳市实行了行业协会由民政部门直接登记的管理体制;2008年，深圳市直接登记的范围由行业协会扩大到工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织;2012年，深圳市实现了包括工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类、文娱类、科技类、体育类和生态环境类8类社会组织的直接登记。直接登记制将社会组织与业务主管单位彻底区隔开来，通过人员脱钩、办公场所基本分开、财务独立建账、界定行业协会资产归属、行业协会的选举和重大决策等事宜按照法律法规和协会章程自主决定、指导监督真正实现民间化的协会承接和行使政府部门转移或委托的政府职能等措施，实现了工商经济类等社会组织与原业务主管单位的有效分离。同时，通过“一业多会”等措施，进一步推动了社会组织“去行政化”和“去垄断化”。

需要说明的是，直接登记制虽然是深圳市先行先试的结果，但在制度推行过程中不乏来自中央层面的支持。如在2009年民政部与深圳市政府签订的《推进民政事业综合配套改革合作协议》中，民政部鼓励深圳市“探索建立社会组织直接向民政部门申请登记的制度。民政部将此作为观察点，跟踪研究”，同时“授权深圳市开展基金会、跨省区行业协会、商会登记管理试点”。

总体看来，双重管理制是长期以来中央政府确立的主导型社会组织管理制度，这种制度相比较部门管理而言，突出行业管理，是中国社会组织管理制度的阶段性创新成果;直接登记制是深圳等地率先进行的社会组织管理制度的重大变革，以放松行政束缚和引入竞争为目标，有很大的创新价值;归口管理制是介于双重管理制和直接登记制的一种中间状态，这种管理模式一方面解决了双重登记制下业务主管单位过多过滥、不利于集中管理的问题，另一方面，也保证了业务部门能够分担社会团体的监管职责，有一定程度上的可取性。由于直接登记制改革更为彻底，最终被中央政府所确认，并通过《方案》得以在全国层面予以推广。但是，直接登记在客观上减少了业务主管部门与行业协会之间的联系，并可能使得原业务主管部门产生行业协会主要由登记管理机关一家管理的错误认识，并进而可能诱发对有关事务相互推诿的倾向，需要对直接登记制实践中可能出现的未预期问题作专门探讨。

3、树家庭典型带发展。结合幸福家庭创建等活动，重点培育一批典型家庭。一是广泛开展致富、和谐、健康、励志、爱心、魅力等幸福家庭评选活动。二是举办各类才艺展示活动，为广大家庭提供一个可以充分展示家庭魅力的舞台。三是表彰幸福健康家庭典型，并通过网络投票、媒体公示、授荣誉牌等方式，广泛宣传家庭发展的典型事迹，通过身边的典型教育身边的人，聚集正能量。

二、直接登记制施行过程中凸显的行政监管难题

直接登记制契合了给社会组织放松行政束缚、扩大社会组织生存空间从而推动社会组织长足发展的社会变革趋势，不过，由于直接登记制只是社会组织登记管理方面的局部性改革，在配套性制度没有跟进的情况下，可能在一些方面面临挑战。在直接登记制改革开展比较早的一些地方，已经出现了登记管理机关与其他政府职能部门职责不明、执法力量匮乏、登记管理机关行政权力和对社会组织影响力过于膨胀等一系列问题，具体而言:

(一)登记管理机关与其他政府职能部门之间职责不明

国务院社会组织的管理目标在于建立综合监管的管理体制。如《方案》设定的社会组织目标管理体制是“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。”但是，如何实现社会组织登记管理机关和其他政府职能部门之间“各司其职、协调配合”，则是要谨慎考虑的问题。

在直接登记制改革实践中，已经在部分地区出现了登记管理机关与原业务主管单位之间职权、职责不清晰，部分原业务主管部门对社会组织的消极对待，或者认为社会组织相关事宜都应该由登记管理机关处理等现象。笔者在调研过程中了解到，部分民政部门的基层工作人员认为:原业务主管单位在社会组织的业务范围、准入门槛等方面具有信息优势，去掉了业务主管单位的提法之后，又没有相关的政策出台，原业务主管部门以没有参与登记管理为由，推诿有关工作职责，导致了基层民政部门在社会组织管理中的角色定位非常尴尬，工作局面难以打开。调研过程中还有不少省市民间组织管理局相关部门负责同志认为，黑龙江海伦敬老院纵火案发生以后，不仅敬老院院长、副院长被免职，市民政局党委书记、局长都被认为负有领导和管理责任而予以免职，这种处断方式过度强化了民政部门的管理责任。

(二)登记管理机关执法力量严重不足

从管理走向看，随着直接登记制的推行，社会组织进入门槛降低，后续的日常监管压力明显增大，管理工作的重心必然要从登记管理转移到日常监管中来。目前行业协会等社会组织的工作重点是年检和登记评估，但是，年检是一种事后的管理，不能代替事前和事中的管理，等级评估只是在社会组织发展初期做的引导性工作，只应该成为日常监管的补充性措施，所以，日常监管应该成为登记管理机关的工作重心。要保证日常监管的质量和有效性，从人员和资金上加大投入是非常必要的。

从全国的情况看，只有北京、上海、天津等少数城市的民政部门有社会组织执法的专门队伍建制。如北京市民政局执法大队有正式编制59人，承担民政执法、监察等工作;执法大队设有办公室、政治部、情报技术处、法制室以及6个执法分队共10个部门;其中六个执法分队分别承担社会、民非、涉外和涉港澳台、基金会、殡葬以及其他领域的执法工作。上海市民政局设立了民间组织管理局监察总队，正式编制有30人。北京、上海以外的多数民间组织管理部门则往往只有几个执法人员的编制，日常执法工作很难面面俱到，亟需加强力量。在直接登记制改革全面铺开以后，日常监管很可能成为社会组织管理中最为薄弱的环节。

(三)缺乏明确的行为规范和充足的监管手段

在对民政部门调研的过程中，执法人员反映最多的问题之一是执法过程中对于违法行为的查处缺乏明确的法律依据。《社会团体登记管理条例》等现行制度的共性问题是重登记、轻监管:对于社会组织的登记主管机关、登记事项、登记程序等内容都有详细而明确的规定，对于社会组织的违法行为类型、违法行为的处罚手段、处罚程序、监管部门的职责分工等内容，则规定得特别概括或者根本就没有规定。这导致对社会组织一些不规范的行为难以查处，登记管理部门和政府其他职能部门之间的职责分工也无法厘清，进而如黑龙江海伦敬老院的事件处理中，登记管理部门的职责范围可能就被夸大。

监管手段的选择在社会组织的管理过程中也非常重要，正如国外行政法专家所云:“对于像政府规制这样一种既复杂又专业的行为，正当性的主要渊源之一在于官僚制规制的各种工具。”〔3〕《社会团体登记管理条例》尽管规定了警告、责令改正、责令撤换直接负责的主管人员、撤销登记、没收违法所得和罚款等处罚方式，但是没有规定查封、扣押、冻结等行政强制措施，罚款也仅仅针对违法经营一种情形，并且缺乏信息规制等新型监管手段的应用。《基金会管理条例》在授予捐赠人向基金会就捐赠财产的使用、管理情况的查询权的同时，对基金会不及时如实答复的情况并没有相应规定。实践中，由于社会组织规制手段过于单一，并且缺乏明确的程序性规定，社会组织登记管理机关在违法行为查处时，非常谨慎，能用柔性的执法方式就尽可能不用刚性的执法手段，这必然在客观上降低了执法的效果。

(四)登记管理机关职权事项过度膨胀

如就行业协会评估而言，2007年国务院办公厅和民政部分别颁布了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》、《关于推进民间组织评估工作的指导意见》，民政部认为:“做好民间组织评估工作，有利于加强民间组织的自身建设，促进民间组织的自我管理和自我完善;有利于优化政府对民间组织的监督管理，促进监管方式的科学化和规范化;有利于增加民间组织的透明度，强化社会监督，提高民间组织的社会公信力。”但是，过于依赖评估工作，特别是将评估工作主要集中在等级评估上，使得社会组织的工作重心被过多地转移到应对评估工作上来。在对社会组织作短时间内的大规模集中评估的时候，评估专家的知识结构、评估经验、专业水平等方面千差万别，评估本身所面对的信息必然是片面的、不完全甚至是不真实的信息，在此背景下，不仅评估的准确性面临疑问，评估制度的负面效应更为凸显。

从社会组织的角度看，社会组织之所以愿意配合民政部门做等级评估，是因为等级评估与政府购买服务，接受政府委托事项等直接挂钩。实践中，政府采购投标资格一般由采购单位确定，如民政局采购公共服务一般将采购资格确定为社会组织或者民办非企业单位，没有涉及到企业，另外，当地采购的现象也比较突出。在民政部门同时负责政府采购资质确定、组织等级评估、确定采购资格等事项时，在一般性规则没有充分确立的前提下，很容易造成登记管理机关事权和实际影响力过度膨胀，并诱发社会组织事务管理中的行政化程度加深。

(五)登记管理机关设立有一定行政管理色彩的新型社会组织

在直接登记制推行的过程中，还出现了一个有趣的现象:在登记管理机关事权的扩大，而人员编制又没有显著增加的前提下，登记管理机关通过设立新型社会组织，委托其承担部分职能事项，来管理社会组织发展过程中的相关事务。如一些地方的做法是培育社会组织服务平台，服务平台集培育扶持、公益创投、信息服务、培训交流等多种功能为一体，是衔接政府、社会组织及服务对象的枢纽性社会组织。还有一些地方的基层民政部门则通过成立社会组织总会的方式，委托社会组织总会承担政府的一些职能，如初步年审、评估、相关行业的培训、交流等。

从民政部门设立这些类型的社会组织的初衷看，都为了更好地推进社会组织快速发展或实现社会组织的规范管理，但这些新型社会组织的出现，不是基于社会组织发展过程中的自身需要，而是基于民政部门管理的需要产生，在其运行过程中，也在不同程度上依赖于政府的资金扶持而存在。如何保证这些新型社会组织不会蜕变成“二政府”，不会变成行政化的新型并更为隐蔽的形式，并且在运作过程中，能够体现契约性治理模式的特点并起到组织和限制自由裁量权的作用，〔4〕是需要谨慎对待的。

三、直接登记制的制度完善建议

按照行动者——系统——动力学理论，“一般说来，虽然人类行动者——个体、有组织的群体、组织和国家——在他们的行动和互动中都要屈从于制度、文化以及物质条件的限制，但同时他们具有能动性……他们有意或无意地 (常常通过错误和行动的失败)改变自己行动的环境，也就是说，物质和社会系统建构和影响着他们的互动。其结果是物质和制度常常不是按照行动者所决定和设想的那样发展”。〔5〕社会组织登记管理制度作为社会组织整体制度系统中的一个组成部分，在其发生变革的时候，需要考虑已变革制度与未变革制度间的协调，在人员编制、部门预算没有跟进的情况下，放松登记门槛，会给基层登记管理机关带来过大的执法压力;需要考虑主导制度变革的社会主体和被影响的社会主体之间的协调，作为政府主导的强制性制度变迁，直接登记制改革并不必然是社会组织或其会员的利益所在，并可能产生制度变迁的未预期后果。如在深圳市突破一业一会限制以后，电子行业先后成立了云计算产业协会、平板显示行业协会等在内的15家专业性协会，如此众多的行业协会是否会造成某种程度上的恶性竞争，并且过于碎片化的设立条件是否使得行业协会丧失了其应有的行业代表性?

所以，在变革一项制度的同时，需要综合考虑制度所依存的社会背景和制度环境，需要在推出新制度的同时，兼顾到配套制度的完善，需要针对制度改革过程中所可能出现的未预期后果，设计相应的应对措施。对于深圳市率先推行的直接登记制改革，同样需要从制度生成的社会系统角度去丰富和完善配套制度的内容，能考虑的制度优化措施包括:

(一)明确登记管理机关和政府其他职能部门的职权、职责

在双重管理制模式下，登记主管机关和业务主管单位的职权、职责的划分较为清晰，如《社会团体登记管理条例》规定:登记管理机关负责登记、年度检查、行政处罚;业务主管单位负责登记前的预先审查、年度检查的初审、监督指导社会组织依据章程开展活动、协助执法和指导清算事宜等。《民政部关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》(民发 ［2000］41号)对业务主管单位的职责范围作了进一步的补充，将“负责社会团体的思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、对外交往、接受境外捐赠资助”也纳入到业务主管单位的职责范围。《方案》在宣示行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织采纳直接登记制的同时，要求“建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制”，按照方案的精神，在采纳直接登记制改革模式以后，并不排斥原业务主管单位在行政协会日常监管或业务活动中发挥应有作用。当前需要重点考虑的问题是，在直接登记制下登记管理机关和政府其他职能部门到底应该履行哪些职权、职责?

对这一问题的解决有两种不同的思路，其一是借鉴工商登记的责任承担方式，工商行政部门负责企业登记并承担一定程度的监管责任，其他政府职能部门仅在有明确法律规定的情况下才参与企业行为监管，并承担相应责任;其二是考虑到原业务主管单位与本业务领域的社会组织距离最近，本领域社会组织在业务活动中离不开原业务主管单位的指导，藉由原业务主管单位的指导可以提高社会组织的管理效率，并能够更好地实现公共政策意图，所以，登记管理条例中指导社会组织依据章程开展活动、协助执法等职权、职责可以考虑继续由原业务主管单位行使。考虑到中国当前社会组织的发展还处于比较初级的阶段，原业务主管单位在一定程度上参与社会组织的指导是非常必要的。当然，在考虑原业务主管单位保留部分职权、职责的时候，需要通过立法加以固化，避免过度行政束缚的回潮。

(二)完善行政监管中的执法程序设计

社会组织登记管理条例对执法程序方面规定的内容很少，这导致登记管理机关在行政执法中往往遭遇到执法瓶颈。其表现形式之一是名存实亡或者不连续办理年检的社会组织处理的问题。这类社会组织数量上较多，同时如果不及时处理，一旦卷入重大民事纠纷或者刑事案件，对社会的危害巨大。但在处理这些社会组织的时候，登记管理机关面临的选择是撤销登记，还是注销登记?撤销登记的问题在于撤销以后，该被撤销的社会组织的法律责任、资产和债权债务关系仍然存在，登记管理机关仍有必要时时关注该被撤销的社会组织的后续事项或者纠纷处理。注销登记则不会带来这些麻烦，但是，注销登记的前提是当事方要比较配合，并完成清算工作之后才可以注销。在实践中，各地的社会组织登记管理机关倾向性的做法是能够引导注销的就不主动撤销，这种处断方式减少了纷争，但可能会影响到登记管理机关的执法效率，并可能导致社会组织处理过程的过度延长。所以，出现这一尴尬局面就是因为目前的社会组织登记管理条例对撤销的情形的强制清算程序没有作任何规定。在这方面，完全可以借鉴公司法第184条的规定，要求当事方在被撤销、被法院要求强制解散等情形下承担清算任务，不承担清算任务的社会组织，将由公权机关组成清算组清算有关债权、债务。

在执法程序的完善方面另一重大问题是如何避免试行直接登记管理体制的改革过程中出现的政府职能部门之间职责不清、工作相互推诿的现象。方式之一是构建各部门分工合作的良性工作机制。如可以考虑由社会工作委员会等单位牵头来建立社会组织管理联席会议制度。方式之二是建立规范的案件移送制度，一方面，是登记管理机关内部的案件移送，如登记管理机关内部的登记部门发现违法行为应及时移送到执法部门;另一方面，是登记管理机关和政府其他职能部门之间的案件移送，其他政府职能部门发现违法行为并且属于登记管理机关职权、职责范围内的事项，应该及时移送到登记管理机关，等等。

(三)做好社会组织违法行为的类型化

社会组织登记管理条例现行规定对违法行为要么未做充分规定，要么规定过于概括，缺乏可操作性，这导致执法部门在个案处理中往往裹足不前。如对于民办非企业单位，条例对此类社会组织的定性是“从事非营利性社会服务活动”，但是，什么样的活动是营利性的，什么样的活动是非营利性的?不仅条例未做解释，民政部对其界定标准也没有成文的规定或者可以参照的标准。

在2014年颁布的《深圳经济特区行业协会条例》中，深圳市人大常委会已经对部分行业协会的违法行为进行类型化并作禁止性规定。如该条例第48条列举了谋求垄断市场、限制会员开展正当的经营活动、强制入会或者在会员之间实施歧视性待遇、限制会员加入其他行业协会、向会员乱收费或者乱摊派等违法行为类型。这是对社会组织违法行为类型化的有价值的探索。

(四)探索社会组织信息化管理方式

在深圳市商事登记改革中，深圳市政府建立了统一的商事主体登记及许可审批信用信息公示平台，用于发布商事登记、许可审批事项及其监管信息。其中，商事登记机关公示商事主体登记、备案、年度报告提交、载入经营异常名录、监管等信息;市政府相关部门公示许可审批事项、许可审批监管等信息。通过建立信息化管理方式，实现了登记机关和其他政府职能之间的信息共享，有助于协调执法;商事主体的所有公示信息处于社会监督之下，又有效地保证了信息平台所公布信息的真实性。

在社会组织的管理中，同样可以考虑通过探索和应用信息化管理方式，减少监管成本，提升监管效率。如通过打造社会组织登记管理的信息平台，登记主管部门设定统一登记标准，社会组织登记以后需要将组织状况、业务范围等信息都发布在平台上，由政府职能部门包括卫生、体育、消防等机构都可以从这个信息平台查找社会组织的相关信息，从而进行对口监管，而不是把所有监管压力都集中到民政部门。

(五)明确社会组织法律救济措施并提升社会组织参与治理的能力

社会组织目前未实现有效治理，与中央、地方层面社会组织管理制度缺乏有效的责任约束机制是紧密相关的。应该实现责任承担方式、处罚力度与不法行为之间的匹配，做到当事方和执法机构都有法可依，减少法律适用中不必要的争议。同时，需要完善社会组织权利救济制度，从制度设计上保证社会组织成长为有行动能力的社会主体。

需要特别指出的是，在制度设计过程中应该认识到，社会组织不仅仅是接受管理的一方，也同时是多元化社会治理中的一极。正如有学者指出:“主体是人，是具有自主性、能动性和自为性的人。成为主体，是人的本性的内在要求，是人的价值的根本实现。人类社会发展的历史就是人类不断成为主体的历史……市场经济本质上是一种主体经济。”〔6〕而在现代社会，“现代政体区别于传统政体的关键乃在其民众政治意识和政治介入的幅度……传统政体的制度只需要组织社会上少数人的参与，而现代政体却必须组织广大民众的参与。”〔7〕只有正确认识社会组织在经济、社会治理和法律关系中的主体性地位，才能够妥善设计好相关制度，真正发挥社会组织的自主性、能动性等作用，才能够真正契合社会组织应有社会职能的要求，才能够形塑良好的政府-社会组织关系。

〔1〕马伊里.上海行业协会改革发展实录〔M〕.华东理工大学出版社，2012.5-6.

〔2〕黎军.行业协会自治与国家监督〔M〕.法律出版社，2006.140-145.

〔3〕〔英〕卡罗尔·哈洛，理查德·罗林斯.法律与行政:下卷〔M〕.商务印书馆，2004.588.

〔4〕〔英〕卡罗尔·哈洛，理查德·罗林斯.法律与行政:上卷〔M〕.商务印书馆，2004.278-279.

〔5〕〔瑞典〕汤姆·R·伯恩斯，等.经济与社会变迁的结构化〔M〕.周长城等译.社会科学文献出版社，2010.7.

〔6〕邱本.论经济法主体〔J〕.法律评论，1997，(3).

〔7〕〔美〕塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序〔M〕.王冠华等译.三联书店，1989.83.