加快铁路道口平改立工作的建议

卢 镇，谢文艺

（南宁铁路局计统处，工程师，广西 南宁 530003）

铁路道口，是指铁路直接与道路贯通的平面交叉，供行人和车辆穿越铁路。随着国家经济社会的发展，铁路道口的交通流量增长迅猛，铁路运输与道路通行平面交叉的矛盾日益凸显，道口安全隐患不断加大，严重时甚至发生路外交通事故导致人员伤亡和财产损失、列车破损颠覆等严重行车安全事故。南宁铁路局（以下简称宁局）通常采取增加监控设备和看守人员等常规措施来确保道口安全，虽取得一定效果，但由于铁路与道路平面交叉这一固有矛盾没有解决，道口防撞事故仍然频频发生。

自2000年始，宁局开始与地方政府合作逐年安排实施铁路道口立交改造（以下简称平改立）。但由于山区地形复杂、建设资金紧张等不利因素制约，宁局平改立工作推进缓慢，仅解决了少部分地形条件较好、投资不大或地方政府改造积极性较高的铁路道口、非法人行过道。为从根本上扭转宁局道口安全压力较大的局面，建议高度重视平改立，采取一切措施加快平改立取消铁路道口，以适应未来铁路快速发展的需要。

1 平面道口对铁路快速发展形成制约

1.1 道口事故频发影响铁路运营 截至2013年11月30日，宁局干线还有道口285处（不含沿海公司），其中有人看守道口62处、监护看守道口223处；其它线还有道口207处，其中有人看守道口33处、监护看守道口9处、无人看守道口165处；另外干线尚存非法人行过道131处。而随着国家经济社会的发展，人民群众生活水平的提高，机械化耕作方式逐步普及，铁路道口的交通流量增长迅猛；与此同时铁路也在快速发展，列车运行速度和开行密度不断加大，铁路运输与道路通行这一平面交叉矛盾日益凸显，道口安全隐患不断加大。据统计，2011、2012、2013年宁局（不含沿海公司）分别发生道口防撞事故117、175、166件，平均每2.4天发生1件。如此高频率的道口防撞事故不但严重干扰行车组织、降低运输效率，而且安全隐患极大，一旦处置不当极有可能导致严重后果，如2011年9月3日，湘桂铁路来宾站无人看守道口电动车抢行发生相撞事故，造成3人死亡，严重危及铁路运输安全，给人民生命财产造成巨大损失。

1.2 道口费用支出较大增加铁路经营压力 为提高道口安全保障能力，宁局连年不断增加配备道口安全监控设备，在更改资金和成本支出上花费较大。更改资金方面，新增道口视频监控系统、无人值守安全预警等诸多设备；成本支出方面包括道口设备大修、看护人工工资、维修成本等费用。2012、2013全局道口的有关费用支出合计分别达到7195万元、7393万元，这对于负担重、经营压力大、资金十分紧张的宁局来说更是难上加难。

1.3 大量道口看守人员加剧用工紧张矛盾 由于铁路部门对安全的要求不断提高，道口安全压力持续加大，为尽可能地保证道口安全，宁局不得不配备大量看守人员对所有干线道口及部分人行过道进行24小时全天候监护，实施群防死守。按照每个道口（三班制）最少需要4个看守人员的保守估算，宁局仅干线285处道口就至少需要1 140个看守人员，这进一步导致宁局用工紧张矛盾持续加剧，并且这些看守人员的人工成本支出较大，2013年全局道口看守人员（含外请劳务）人工工资预计将达5 350万元，并且随着人工成本的逐年上涨，今后看护经费将进一步增加。

1.4 不能真正实现线路全封闭留下安全隐患 线路栅栏封闭是防止人员、牲畜任意穿越铁路的有效措施，宁局自2007年以来先后对南昆线南宁至百色段、湘桂线南宁至桂林段、黎湛线黎塘至河唇段实施线路栅栏封闭，累计投资已达约22 700万元。线路栅栏封闭后大部分能够发挥作用，但在靠近乡村、集市等人群相对密集的地段，这些本是重点封闭的区段，由于没有配套提供穿越铁路的立交通道，致使栅栏封闭完成后遭到人为破坏留下多处缺口，再次形成事实上的铁路“道口”，出现“应该封闭却不能封、不需封闭却封得好”的尴尬局面，安全隐患依然存在，投资效益大打折扣。

2 平改立工作现状及存在问题

针对道口安全隐患较大的客观现实，平改立应是消除铁路与道路平面交叉矛盾保障行车安全的最有效方式。但目前宁局平改立推进不甚理想，各工务段作为平改立工作的实施主体，对平改立工作重视不够，个别工务段甚至连续几年没有新开平改立项目，宁局近几年每年新开工平改立项目仅8～10处，每年完成更改投资约1 000多万元，平改立推进缓慢与道口安全隐患较大形成鲜明对比。

2.1 工务段对平改立缺乏足够重视 平改立由宁局与地方政府合作建设，宁局负责主体工程建设及投资，地方负责征迁工作及费用和引道建设及投资。但在双方合作过程中，经常发生拖逶扯皮、临时变更以及违约等现象，部分项目甚至反复协调几年也无法真正开工建设。由于平改立需要花费工务段大量时间精力，而路局对平改立又没有下达硬性考核指标，因此相对来说工务段对平改立重视不够积极性不高，工务段作为实施主体自身主观意愿都不强，平改立工作自然进展缓慢。

2.2 地方财政困难平改立积极性不高 宁局管辖大部地处广西，属经济欠发达的西部地区，铁路沿线人民群众生活也不富裕，地方政府由于财政一直较为紧张，对于出资支持和配合实施平改立积极性不高。对于市区范围内的平改立，由于涉及城市形象、交通便捷、招商引资等因素，政府改造意愿较强资金相对有保障，双方共同努力平改立基本能够完成；对于乡镇、村落等偏远地区的平改立，建设资金则难以保证，平改立的具体实施举步维艰，即使宁局与政府已经签订合作建设协议，也经常发生地方无法落实建设资金导致拖逶或停滞，甚至出现地方违约拒绝建设两端引道导致铁路已完工的主体工程闲置，而目前铁路往往对地方违约缺乏实质性制约手段和有效应对措施，铁路投资形成浪费。

3 加强平改立工作的建议

由于地形条件差别较大，地方政府积极性不一，平改立确实是一项复杂、繁琐的长期性工作。建议宁局进一步高度重视平改立工作，把平改立作为保安全保畅通的重要抓手，举全局之力从机构、人员、资金、政策等各个方面大力支持，全力以赴加快推进平改立工作。

3.1 成立专职机构牵头强力推进 平改立工作实施过程中，由于需要地方政府配合和支持因而存在诸多不确定性，经常发生半途而废或长期停滞的情况。参考外局的成功经验，建议成立专职机构配备专职人员负责平改立工作，根据全局道口的轻重缓急牵头制订平改立推进计划时间表，抓好项目选点、投资分摊、签订协议、跟踪推进、协调解决施工问题等相关工作，加强平改立工作的组织领导和统筹规划协调。

3.2 积极争取多渠道资金来源给予资金保证 资金是平改立顺利实施的根本保证，建议一方面宁局继续大力支持平改立，在投资政策上适当倾斜，在建设资金上重点保证，在开工手续上优先办理，尤其对于交通繁忙安全压力大的道口，即使投资较大也应保证平改立所需资金。另外建议积极向中国铁路总公司汇报，请求给予平改立投资补助，缓解宁局资金紧张的压力。另一方面建议积极与地方的综治护路办、交通公路局等部门沟通协调，请其开展相关工作争取地方上级部门、国家部委的投资支持，形成铁路和地方共同出资、加快推进平改立的良好合作局面。

3.3 选择灵活多样投资分摊形式 建议改变当前平改立以铁路承担主体工程投资为主的单一投资分摊形式，而是采取根据地方政府的投资意愿区别选择灵活多样的投资分摊形式。对于由于城市发展、规划变更等原因地方政府积极性较高的新建立交通道项目，必须抓住地方政府主动提出这一难得机会，采取以地方出资为主、宁局适当补助或不予补助的投资分摊形式，由地方作为建设单位推进平改立，宁局积极配合开展相关工作，从而实现改造建设立交通道的目的；而对于宁局安全风险压力大、急需取消道口的平改立项目，如果地方政府出资不多或不愿出资，此时应按照宁局全部出资或大部分出资的投资方式主动实施平改立。虽然一次性投资可能较大，但从长远看，平改立以后能够彻底消除道口安全隐患及节省道口看守、维修等相关费用，综合效益十分明显。

3.4 建立多部门合作的全局联动机制 道口安全隐患对于铁路与地方均有影响，但相对来说铁路的安全压力更大，地方政府实施积极性不高，而仅靠铁路一家推进平改立难度较大。建议宁局应通过多种途径和方式向地方政府说明平改立的重要性，寻求和争取地方支持和配合，并积极游说其出资合作建设。但更重要的是，应建立铁路内部联运机制，充分发挥铁路整体优势形成合力，采取超常规措施和捆绑策略强力推进平改立，比如在地方新建专用线需要宁局出具接轨意见时，或地方管道线缆穿越铁路需要宁局审查方案时，可以要求项目业主将附近相邻地段的道口平改立一并打包配套实施，否则将暂缓为其办理相应手续，简而言之就是在地方有求于铁路时，尽可能要求其一并支持相应地段的平改立，不放过任何机会加快实施平改立。

3.5 建立奖惩激励机制 平改立是事关安全的重要工作，相关部门和单位必须高度重视并指定专人负责，严格按照推进时间表和下达任务指标强力推进，要求期到必成、有奖有罚。对于按时按量完成平改立工作的工务段和责任人，应给予单位表扬和个人奖励；对于无故不能按时完成平改立任务的单位和责任人，应给予通报批评，完成情况较差的应给予经济考核。

4 结束语

通过上述分析可以看出，铁路道口无论是对铁路还是对地方均形成严重制约，无法适应和满足国家经济社会快速发展的需要，加快平改立取消铁路道口彻底消除道口安全隐患迫在眉睫。目前平改立工作虽然存在诸多困难推进不甚理想，但只要铁路局高度重视，指定专门机构加强组织领导，下达硬性考核指标要求必须完成，从全局联动、资金保证、分摊形式、奖惩机制等方面予以强力支持，平改立工作必将加快推进顺利实施。