我国实现预算透明的障碍及其法律解决路径

2014-08-15中央财经大学法学院刘恺

中国商论 2014年4期

中央财经大学法学院刘恺

1 我国《预算法》中的预算监督制度

1.1 立法机关的监督

1.1.1 立法监督的主体和对象

(1)全国人大及其常委会对中央和地方预算、决算进行监督。在我国，宪法、地方组织法、预算法、审计法以及监督法中都有关于人大常委预算审查监督方面的明文规定。如《预算法》第三十七条中规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人大代表大会会议举行的一个月前，将本级预拿草案的主要内容提交本级人民代表大会常委员会进行初步审查。”

(2)县级以上地方各级人大及其常委会对本级和下级政府预算、决算进行监督。

(3)乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。

1.1.2 各级权力机关的监督权

各级权力机关的职权主要有两类，即组织调查权和询问质问权：

(1)组织权、调查权，各级人大代表大会和县级以上各级人大代表常委会有权就预算、决算中的重大事项和特定问题组织调查，有关部门或个人应如实提供必要的材料。

(2)询问质询权，各级人民代表大会和县级以上人大常委会举行会议时，人大代表或者常委会组成人员有权依照程序提出询问或者质询，受质询的有关政府部门或者财政部门必须及时予以答复。

1.2 政府机关的监督

1.2.1 行政机关在监督中的义务

各级政府应当在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或者常务委员会作预算执行情况报告。

1.2.2 行政机关的监督职权

各级政府有权监督下级政府的预算执行，各级政府均为预算执行的主体，在预算执行方面，上级政府对下级政府有监督权，下级政府应当定期向上一级政府报告预算执行情况。

1.3 各级政府专门机构的监督

各级政府的专门机构主要指的是各级政府部门和审计部门。根据我国《预算法》的专门规定，财政部门对预算执行的监督权，即各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行，并向本级政府部门报告预算执行的情况。

各级政府的审计部门的监督，是一种专门监督。审计部门的监督与财政部门的监督范围并不相同，它不仅限于对预算执行的监督，而是对预算执行和决算均有权进行监督。国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常委会提出审计机关对预算执行和其他财政支出的预算工作报告。除此以外，审计部门对本级各部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况进行审计监督。

2 我国预算透明现状及问题

2.1 我国预算透明现状

预算透明度是WTO规定的政府透明度问题在公共财政领域的延伸，根据国际货币基金组织财政事务部出版的《财政透明度手册》中所采用的定义：“财政透明度是指向公众公开政府结构与职能、财政政策取向、公共部门账目和财政预测，作为财政透明度的基本要求，与财政活动相关的所有信息，包括或有负债、税式支出以及准财政活动等都应该成为预算文件的一部分加以披露。”根据财政透明度的原则要求，公布财政信息应是政府的一项法律义务。除少数属于机密的预算之外，政府预算的全案都应当向社会公开，预算收支科目及其经费内容可以为全社会了解。政府预算执行信息公开的制度规定，可以体现在当局制定的信息自由法，也可以在专门的预算制度中提出要求。

近年来，我国政府围绕着建立和完善公共财政体制框架，依照公开透明、完整统一、科学规范、廉洁高效的原则，通过细化部门编制、建立国库集中收付制度及现代政府采购制度、预算外资金收支两条线、政府收支分类改革等预算管理改革和制度建设，初步建立了一套编制有标准、执行有约束的较为科学规范的现代预算管理制度。

但是也应当看到我国预算透明的情况并不乐观。根据国际预算合作组织两年预算透明度的评估结果，2008年，中国的预算透明度得分为14分(满分为100分)，在84个国家中排名第70名。2010年，中国预算透明度得分为13分，在95个国家中排名第83位。而根据颇有影响的上海财经大学《财政透明度评估》课题组两年来对中国省级财政透明度的评估结果，中国省级政府财政透明度2008年仅为21.71%；2009年也只有21.87%，两年间仅增长了0.16%，照这一速度发展，中国省级政府财政透明度需要300年才能达到60%的及格水平。

2.2 我国预算透明存在的问题

2.2.1 预算监督主体方面存在的问题

现在的形势是人大及常委会并没有发挥好其监督作用。现行立法内容偏概括，对具体的监督内容、手段极其特定机构设置并没有给出与之匹配的条款和规定。目前的法律难以反映当下我国立法监督实践的现实要求。仅仅是列举条文，恐怕还不能将如此巨大的预算外资金纳入到当下的预算监督体系之中，致使这些预算法的资金有可能成为难以避免的监督盲点，也使一部分财政资金充斥于中央预算范围之外。

2.2.2 缺乏独立性的审计监督制度

(1)行政机关作为国家审计的主要对象，面临着自己审自己的尴尬境地，这实在是违背了基本的宪法要求。

(2)目前的审计部门缺乏处理权，单一的检察权具有局限性。被查处后需要处理的问题仍需交给纪检、公安、监察部分去完成。这就可能会造成自己的劳动成果被取代甚至被搁置的结果。

(3)政府部门通过经费和人事安置制约审计部门。政府的主导地位制约了审计部门的独立性。特有的行政从属关系使审计部门做事畏首畏尾，在努力工作后完成的审计报告也可能面临被政府部门过滤的情况。

2.2.3 公众参与程度较低，社会监督很难发挥其应有的监督作用

我国公众在预算监督中所起到的监督作用是非常有限的。一方面，由于民众的法律意识淡薄，还没有树立行使纳税人权利的意识；另一方面，由于我国现有的制度也没有提供将社会监督落到实处的制度保障。要构建“阳光下的财政”，民众的参与热情和健全的制度设计都是必不可少的。因此，加强公众的参与，更好地发挥社会监督的作用对于预算透明是至关重要的。

2.2.4 机制保障方面仍不健全

当下我国的财政监督约束制度仍存在缺陷。具体体现在以下几个方面：在内部，财政控制机制仍需完善；在外部，财政监督机制仍存在漏洞。这就导致公共支出部门出现低违约成本，这样就可能导致违法违纪行为。在当前，建立健全监督制约机制是十分必要的。将三大监督合一、将监督的全过程合一是十分必要和有效的。应树立科学的预算编制体系，通过预算法定要求和全方位的预算监控程序，配合有效的监控手段去完善当下的监督体系。这样就能尽可能地避免参与者之间的制约关系，从而更好地促进预算透明化。

3 美国的预算监督制度

当今世界上最为发达的市场经济国家无疑是美国，因为美国已自主建立起一整套科学、完整、明晰的预算审查监督机制。每个细节都体现了预算透明化。

3.1 国会监督

国会是美国预算审查监督的主体，国会对预算执行的监督主要有四个方面：

(1)对税收、举债和预算变更严格控制。

(2)对拨款的控制。美国国会对预算执行进行监督的最有效途径就是拨款。按照预算程序，授权是预算监督的第一关，拨款是预算监督的第二关。国会通过了授权法案只是同意立项，政府拿到钱还需要通过拨款程序。即使在预算法案生效以后要完成拨款活动，仍须国会批准。除非根据拨款法案，否则谁也不能从国库提取款项。

(3)派驻监察代表对预算执行过程进行监督。

(4)信息化的监督手段。美国建有全国联网的计算机系统，处理大部分的预算拨款业务、税收征管及监督检查业务。

美国国会除了采取会议讨论、辩论的方式进行预算审查监督以外，还采取听证、审计等方法对预算进行审查监督，从而实现了相对透明的预算监督体系。

3.2 公众监督

除了美国国会预算监督外，美国比较出色的公众监督也体现了预算透明化的特点，美国通过社会监督和舆论监督等手段向公众披露预算的执行和审查监督的努力。全过程都较为透明地呈现在了公众面前。这种自信的公开与透明化，使得普通纳税人能行使国家预算的监督权。这种方式当然使有关部门不得不提高预算水平和预算质量。美国公民可查政府预算。媒体对预算也有监督，有鼓励也有挑刺的，更好地做到了预算透明。

4 有关国际组织在提高预算透明度方面的文件和制度

全球经济正在迅猛发展，特别是新公共管理的提出，世界各国政府和组织越来越重视财政的透明度。各个大型国际组织都在积极推进财政透明化的发展，例如，联合国(UN)、经济合作与发展组织(OECD)、国际货币基金组织(IMF)、亚洲开发银行(ADB)、世界银行(World Bank)等都做出了努力。另外，还包括一些国际贸易组织，他们的努力都在不同程度地推进贸易透明化的发展，都为财政透明度的发展做出了不同程度的贡献。

4.1 国际货币基金组织(IMF)的有关文件和制度

近年来，国际货币基金组织一直致力于在全球范围内推动各国建立良好的财政管理体制，并且认为提高财政透明度是改善财政管理的关键之一。IMF针对那些财政管理体制薄弱国家，指出其应当有选择性地主要关注一些良好行为，为此制定了财政透明度基本要求，具体涉及：政府应首先明确其作用与责任。要求政府应明确说明其结构和职能。IMF特别指出财政管理体制较为薄弱的国家应有条件地选择关注一部分良好的行为，并制定出财政透明度的几项要求。主要提及以下几个方面：

首先，政府明确其职责，这一点要求政府应明确体现其治理结构和支付职能；

其次，政府应当向公众提供全面的财政信息；再次，政府应适当公开其预算编制和执行过程，并向公众提供预算报告；

最后，政府应当保证政府报告中财政数据的真实性。

4.2 《联合国反腐败公约》的相关制度

该公约中第二章规定了腐败的预防措施，其中在第九条列明了关于公共采购和公共财政管理的规定。这条写明，每个缔约国都应在其本国基本原则下采取适当的措施。这些措施主要围绕以下五个方面：

(1)有效迅速的风险控制制度；

(2)定期披露报告的收支情况；

(3)通过有效程序进行国家预算；

(4)按标准的会计和审计准则组成标准制度；

(5)在本条未尽事项时及时修正。另外，第九条还规定了各缔约国在基本原则的约束下采取符合规定的行政和民事措施，以保证公共收支的完整，避免在此事项下出现文件造假。

4.3 WTO和APEC对提高贸易透明度的努力

随着经济的不断发展，WTO和APEC的主要工作放在了贸易透明度的推动上。这就要求各国政府要及时透明公开相关的贸易政策。这极大地推动了各国的行政透明化进程。

透明度原则在WTO中的体现。作为WTO最重要的目标之一，其地位被越来越多的人们所认可，它主要是指各国政府必须公布有关过境货物的法律制度，让尽可能多的人知道贸易的具体事项。

透明度原则在APEC中的体现。透明度原则是APEC的一般性原则，但APEC近年来也在积极推进财政透明度的发展。其规定各个经济体要在一个开放和可预测的投资环境中，明确各经济体之间具体的法律规章的透明度。

5 关于加强预算透明的建议

安排公众参与预算制度，是实现预算透明的重要手段。此方式在执行上的方法会直接影响到其效果。具体而言可以从下述方面着手：

(1)民主预算是公共预算的核心，是“以人为本”理念的反映，它可以体现在预算过程的各环节。公众参与是民主预算理念的运用，可以独立为一项基本制度，来维持预算立法与现行民主决策的统一。政府预算与全体公民的切身利益积极相关。因此，政府预算及其执行情况就要向社会公布，保障公众的知情权，来改变预算的不正常现象。公开的内容不应只是结果的公开，审批的全过程都应公开。因为一个官员隐瞒、侵占公共信息，本质上与私吞公共财产一样，都是对公民基本权利的侵犯。

(2)各级人大建立预算审议听证会制度，请社会各利益集团代表以及专业人员(如财务人员、法律工作者)充分参与讨论。听证会可以是草案向社会公开后意见反馈的一种有效形式。随着预算变得公开化，新闻媒体和群众对预算问题的关心程度也会不断提高，除了在政府预算中不可避免的有部分内容需要保密，一般涉及国家安全、国际关系、商业秘密等信息不适宜公开。但是，保密的范围应当遵循最小化的原则。在《政府信息公开条例》，其中明确写明：各级政府的预算和决算报告是应主动公开的“重点政府信息”，必须向公众开放并提供便捷的查阅条件。在我国公民社会不断成长的当今社会，公民的主体意识亦更加关注政府的钱流向何方。

(3)预算绩效公众评价制度和预算教育制度。预算绩效评价是对每年或者每个项目预算支出的执行结果进行的综合类考核，以衡量政府使用的回报性，它是“合规预算”向“效益预算”推进的举措。我国预算绩效评价起步晚，比较适于推行公众参与，《中央部门预算支出绩效考评管理办法》就有规定“公众评价法”。作为一项事后参与，公众绩效评价的效果依赖于公众在预算决策与执行环节中的不断参与。

同时，公众应提高参与预算的意识和能力，政府可以通过新闻媒体普及、宣传预算知识，引导公众参与预算；积极鼓励非政府组织参与公众预算教育；在社会中逐步营造关注预算的环境。

预算透明能否的关键就在于是否有完善的政府预算约束机制，而公共预算就是约束政府财政行为的基础性机制。公共预算思想将原本单一的政府收支计划与政府职能活动计划相关联，将原先的政府预算推进到需接受公民和议会的实质监督与审批的高度；将政府收支从一种单一的政府权利与公民义务关系转化为一种政府与纳税人之间的对等关系。预算透明制度的精神提倡将预算文本和相关信息公布，广泛吸取公民、社会组织等主体进入预算活动的全过程，使内外部监督能够发挥积极作用。当政府各部门的资金使用情况能详实地摆在新闻媒体和公民面前时，不仅公民、非政府组织以及媒体会对行政支出的低效进行谴责，政府自纠的动力也会增强，这对防控腐败将会起到重要的源头作用。“在财政没有做到透明的情况下，要想通过其他方式和途径来防治腐败，如果不说是不可能的，那也必然是代价高昂的。”

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