湖北省主体功能区环境政策的体系构建初探

湖北工业大学管理学院 鞠欢

我国《国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称“十一五”规划纲要)提出了编制全国主体功能区规划的任务，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区域，其目的就是要根据不同区域的资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。优化开发区和重点开发区主要承载发展经济、建设城镇及集聚人口等功能；限制开发区和禁止开发区主要承担农产品生产和生态服务等功能。“十二五”规划纲要在“十一五”规划纲要的基础上，进一步明确了四类主体功能区域的发展方向，即：“统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，引导人口和经济向适宜开发的区域集聚，保护农业和生态发展空间，促进人口、经济与资源环境相协调。对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区要优化开发。对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发。”

因此，要推进主体功能区的形成，必须对现行的环境政策体系进行修正和完善。比如，环境保护必须纳入区域经济发展战略中的重要作用；改变现行环境管理体制，从决策层奠定环境政策再突破行政区划和部门管理的条块限制；加强各类环境政策之间的互补性和协调性，针对不同的主体功能区构建各有侧重的政策组合；构建和完善生态补偿机制，确保限制开发区和禁止开发区的生态保护、恢复和建设；进一步理顺自然保护区的管理体制，确保禁止开发区得到强制性保护。研究主要内容包括：实施主体功能区环境政策的目的和意义；提出构建适用该省主体功能区实施的环境政策体系基本思路及框架；对于相关环境政策在不同主体功能区实施的政策总体取向和实施力度进行分述，为开展分类指导提供依据；提出政策保障机制。对于一些需要通过机制、体制创新实施的政策，以及需要开展后续深入研究逐步出台的政策提出建议[1]。

1 概念界定

主体功能区是为规范和优化空间开发秩序，根据区域发展基础、资源环境承载能力，按照一定指标划定的在全国或上级区域中承担特定主体功能定位的地域[2]。本文出现的主体功能区概念是指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。

2 湖北省省情及形势分析

湖北全省国土空间被分为三大类——重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，限制开发区域又分为农产品主产区、重点生态功能区。湖北省103个县级行政单位中，国家层面、省级层面的重点开发区域共44个；国家层面重点农产品主产区29个；国家层面、省级层面重点生态功能区共28个。禁止开发区域包括自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、蓄滞洪区等七大类，约占全省国土面积的31.3%[3]。

2004年至2011年间湖北省自然保护区个数、国家级自然保护区基本保持在稳定的缓慢增长状态，但是自然保护区面积却有逐年减少的趋势，加强生态环境保护政策已经刻不容缓。同时，环境污染治理的力度并没有加强，这种只发展但不考虑持续发展和生态的维系的状态不会持续很长时间，资源并没有增加，污染也没有减少，反而治理的力度却没有跟上湖北省工业污染治理投资完成情况。

湖北省作为在中部地区大省，应当率先按照人口资源环境相均衡，经济、社会与生态效益相统一的原则，从整体角度来谋划国土空间开发，科学地布局生产、生活以及生态空间，给人类子孙后代留下更多自然生态修复空间。从主体功能区战略角度来看，应当严格按照禁止开发、限制开发、重点开发的主体功能区域定位，划定并且严格遵守生态红线，构建更加科学合理的城镇化，农业发展与生态安全的格局，建设国家和区域生态安全屏障，提高生态的服务功能。

3 湖北省主体功能区环境政策结构体系

配套的环境政策研究亟需提出也至关重要，需要在充分了解《湖北省主题功能区区划》所制定的四大区域分配并大量调研及对区域环境质量体系评估判断，才能作出合理的与之配套的环境政策体系。

3.1 确保污染物排放总量得以控制

污染物排放需指定不同区域不同指标控制，重点开发区域要根据自身环境容量，实施严格的污染物排放总量控制指标，极大程度上减少污染物排放总量，合理处理排放污染物。限制及禁止开发区域要通过把关治理、限制或禁止污染物排放企业等手段，做到污染物排放总量持续稳定下降及环境综合质量状况达到标准。同时，禁止开发区域要依法确保污染物真正达到“零排放”，不合规定的必须限期整改或迁出。

3.2 实行环境准入制度

禁止开发区域按照强制保护原则设置产业准入环境标准；重点开发区域,按照国内先进水平，根据环境容量的环境标准逐步提高行业准入，限制高耗能和高污染、简单的产能过剩和重复建设项目。

3.3 全面推行排污许可证制度

禁止开发区域建议禁止发放排污许可证。其他区域根据区域总量控制的要求，可利用排污许可证发放和实施总量控制污染源头及污染企业，落实好谁污染谁负责，并突出确保污染追责终身制。

3.4 严格履行环境影响评价程序

重点开发区域，要从源头上遏制污染，凡应当进行环境影响评价的重点地区和流域的开发、建设项目以及行业发展规划，必须严格按照环境影响评价程序执行。

3.5 落实节能环保税收优惠政策

完善环境资源有偿使用制度，按照保护对象的生态价值及区域发展权的损失建立生态补偿机制，探索多样化的生态补偿方式。积极推行绿色信贷、绿色保险、绿色证券等。

3.6 加强水资源保护

禁止开发区域严格禁止不利于水生态环境保护的水资源开发活动，实行严格的水资源保护政策；限制开发区域要加大水资源保护力度，适度开发利用水资源，实行全面节水，满足基本的农业用水和生态用水需求，加强水土保持和生态环境修复与保护；重点开发区域在加强节水的同时，限制入江入河排污总量，保护好水资源和水环境。

4 总结与思考

由于“十一五”规划纲要中关于主体功能区建设的阐述，尚未提及环境政策的配套调整和完善，因此，主体功能区环境政策的研究相对滞后[4]。主体功能区战略尚还未得以全面开展，能否达到预期的效果，很大程度上依赖相关配套政策的完善与落实。总之，配套政策的研究、制定和完善落实需要一段艰辛的路程。本文初涉湖北省主体功能区战略理念及附有区域差别化的框架体系，从区域环境政策范围、手段、目标三个层面，对相关政策内容进行了研究，为今后关于湖北省主体功能区环境政策研究提供了一些思路。本文以主体功能区为切入点，基于公共行政学科的视角，以可持续发展为动力，以“资源节约，环境友好”为导向，以实现湖北省环境保护为目标，探讨湖北省主体功能区环境保护政策的构建。

本文立足于公共行政学科的角度，充分挖掘“主体功能区”内涵，架构湖北省主体功能区划下的环境政策体系。当前相关环境政策理论学术界研究可能不是很多，本文研究尝试构建湖北省主体功能区环保政策体系，也期待能为这方面的研究做出自己的贡献。

[1] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[R].中国共产党第十八次全国代表大会报告,2012-11-8.

[2] 郭培坤.主体功能区环境政策体系研究[D].南京大学硕士论文,2011.

[3] 赖华东.主体功能区分类区域政策研究[D].华中师范大学,2008.

[4] http://leaders.people.com.cn/n/2013/0301/c217816-20642477.html,2013-03-01.

[5] 杜黎明.主体功能区配套政策体系研究[J].开发研究,2010(01).