金融机构退出与金融消费者保障——海南发展银行倒闭风波简析

北京大学经济学院 林海

1998年6月21日，中国人民银行宣布，关闭不到“三岁”的海南发展银行(下简称海发行)。作为银行史上第一家由于兑付危机被迫提早退出的省级商业银行，海发行从初建到运营，再到危机处理，都经历了辛苦的历程。当前，银行占据了金融系统的绝对统治地位，表外业务风头正劲，却也难免有着隐藏的危机。本文总结当年这家被迫退出市场的银行，以及相关的金融消费者保护事宜，或许对于探索市场化的退出机制和高效率的保护机制有所帮助。

1 为海南房产泡沫买单的银行

1995年，为了保障地方经济发展，处理相关金融机构的债务问题，海南省政府决定成立海发行。可以说，海发行是海南当时经济迅速发展的一个缩影。它曾经是挽救金融泡沫的重要手段。海南的房地产行业疯狂扩张，产生了对于金融服务的需求。海口市当时被称为“信托王国”，市内共有8家国际信托公司、1家期货交易所、20多家证券营业部。扩张的同时，监管并没有跟上，房地产泡沫与金融泡沫相伴而生。出现了两个“七成”现象——海南七成资金进入房市，而进入房市的资金七成来自杠杆信贷。泡沫终究会破灭，资金流转不畅的局面出现，随之而来的信用危机随时可能爆发。

此时，海南省政府果断采取了“建新组旧”的原则。以海南省富南国际信托投资公司(下简称“富南信托”)等五家信托投资公司为基础，建立一家海南本地的银行。但是，这五家信托投资公司中，唯有富南信托能够正常经营，其他四家信托公司都已经在1992年国家进行金融系统大整顿时被取消了经营资格，虽然它们还留下部分资产，但是更多的是债务；这意味着海发行一起步就背负上了沉重的包袱。

假如放在今天，这可以算是一次政府深度干预金融产能的尝试。这五家信托资产被大量沉淀于房地产投资，同时财务上极不明晰，债务压力不小，资产负债比等指标均不合格。在此基础上创建的海发行，一出生就背负了44亿元的债务。不久，这个数字跃升为50亿。繁重的压力之下，海发行不但要从事日常银行业务，还要处理无数的债务纠纷。不过，在各方的支持和海发行人的努力之下，最初的困难时期过去了。1996年底，资本营运规模达到86亿元，几乎是开业前的两倍。存款增长152%，贷款增长97.8%，一跃成为海南省内的存款大户。同时，偿还了近六成的旧债。1996年，海发行的实利达到了1.25亿元。业界预测，当时如果让海发行继续稳健运营，完全可能健康成长，甚至成为今天的浦东发展银行那样的商业巨头。

2 酿成信用危机的政策性兼并

然而，“生也政策、亡也政策”这一规律在海发行身上再次上演。海发行的创建原本就是非市场化的、政策性的、目的在于消化泡沫的市场举动。而随后一次非市场化的政策性兼并，让海发行的规模再次扩大。然而，这次兼并同时带来了巨大的债务危机。此轮并购的对象，是多家信用社。在房地产扩张时期，金融机构无不高息吸金，不惮拆东墙补西墙。许多家信用社也采取这一方式。但是随着房地产泡沫破灭，金融机构资金链断裂，一边是大量不良贷款无法收回，另一边则是对储户承诺的高息无法清偿。1997年底，海南省已经出现几十家资不抵债、无法兑付到期存款的信用社。挤兑事件频发，社会危机隐现。如何处置这些信用社和不良资产，包括央行、海南省政府的意见不一。最终，1997年12月，各方达成了“让海发行背起来”的一致结论。于是，出现问题的29家信用社仅保留1家，其余28家信用社全部并入海发行。

当时业界评论这一并购案为“有毒的果实”。海发行如果是比较单纯的金融机构，有着良好的风控预测机制，很可能不会接受这一兼并方案。但是，站在全社会的角度来看，如果让出现问题的近30家信用社全都关门，引发的挤兑风险与社会冲击将不可估计。海发行决定吞下“有毒的果实”，一边从自身的存贷业务中腾挪空间，调派人手，接管各家信用社；一边清算资产和欠款，并全额兑付了居民的存款挤提，平息了信用危机。对于海发行来说，完成这次任务的代价是巨大的。28家并入海发行的信用社，仅有少数几家勉强能够运营，其余的已经严重资不抵债。信用社原来的工作人员，也大量地并入了海发行。这些工作人员不但在数量上是海发行原工作人员的数倍，而且在经营能力、风控意识和市场竞争力上都存在欠缺。然而，假如仅仅是成本的增加，还不至于摧毁当时还在盈利的海发行。兼并之后带来的巨额空洞，迫使海发行“限息经营”，才是压垮它的最后一根稻草。

所谓的限息经营，是对原本“高息揽存”、“扩张经营”理念的纠偏。兼并后，海发行宣布，原本信用社承诺给予20%甚至以上的利息的个人储户，海发行只能确保给付本金及其7%的利息。而单位储户进行的存款，则一律视为所欠债务，在信用社进入债务清算环节后，再依次清偿。清偿的顺位，须在清算费、税款、遣散工资之后。这一政策，从宏观审慎的角度看无可厚非。但是让一些只盯着高息的投机者很是不满，于是他们决定转战其他高息金融机构。1998年初，大量客户清空了海发行的账户，转投其他高息平台。投机者的态度引起了其他储户的担心，并产生了所谓的第一次海发行挤兑风潮。为了限制挤兑，海发行各营业网点采取了每日每人最高取款最高限额、每日发放有限取款预约号的对策——而这一对策又作实了人们对“海发行缺钱”的心理预期，反而加剧了挤兑潮。

3 违规经营埋下隐患

在经济学上，“银行挤兑”意味着两点：一是银行客户超常的恐慌心理；二是银行的储备已经不足以支付。在信用危机的影响下，存款人和银行券持有人争相向银行和银行券发行银行提取现金和兑换现金，这样的冲击足以击倒中小型商业银行。1998年春天，海发行正面对着这样的局面。正常的存贷业务完全停滞，应对挤提占据了所有的人力、物力和财力。同时，由于房地产泡沫破灭，海发行自己的许多贷款也沦为不良。危机四伏之时，有人建议放弃限息经营，开出了18%的存款利率。但是，此时这一政策已经无法改变人们的心理预期。投期者不肯再回到海发行来，普通存款者也心存恐惧。在海南岛内走投无路的管理层紧急向央行求救，并且在岛外设立分行，希望引入岛外资金，撑过挤兑危机。然而，无论是央行急调的34亿元资金，还是深圳分行吸收的部分存款，都无法对抗巨大的资金缺口。形势越发严峻。

与此同时，海发行经营中的一些违规违纪风险也一再暴露。央行发现，海发行大量地向股东发放无担保贷款，是其无力应对挤兑危机的又一重要原因。这类股东贷款实际上成为股东抽逃资本金的重要手段。有资料显示，海发行成立时的16.77亿股本在建行之初，甚至在筹建阶段，就已经以股东贷款的名义回流股东手里。仅在1995年5月至9月间，就已发放贷款10.60亿元，其中股东贷款9.20亿元，占贷款总额的86.71%。海发行自身存在的违规经营问题，以及股东变相抽资的做法，使得海发行在面对挤兑风潮时几乎不堪一击。

1998年3月22日，央行在给予近40亿元救火资金后，认为再给海发行“输血”也无法改善其违规经营的问题，决定对其进行彻底整改。1998年6月21日，中国人民银行宣布：关闭海发行，停止其一切业务活动，由中国人民银行依法组织成立专门清算组，对该行进行清算；指定中国工商银行托管海发行的债权债务。由于公众对中国工商银行的信任，以及工行自身的雄厚实力，挤兑风潮很快被控制住了。对于海发行的存款，托管清算组采取了自然人和法人分别对待的办法，居民储蓄一律由工行兑付，而法人债权进行登记，将海发行全部资产负债清算完毕以后按折扣率进行兑付。

4 对海发行事件的反思

令人惊讶的是，托管清算决定中一句“法人债权进行登记，清算完毕后进行兑付”的承诺，一直拖了十五年也没有完全兑现。2002年3月，所有已登记的债权人被通知前往托管清算组领取确认书。但是确权并不意味着马上可以行权。这是与当时法律法规的缺位有关的，尽管《中国人民银行法》、《公司法》和《金融机构管理规定》等规定授权央行，在特定情况下可以关闭金融机构，并依法进行清算，但对如何补偿金融消费者，如何确定债务清偿顺位，如何安排被关闭金融机构的资产重组甚至重生，则没有具体规定。《中华人民共和国商业银行法》对此也语焉不详，只规定了金融机构退市、解散、破产等制度的原则性条款，没有更具操作性的法律依据。这使得清算工作缺乏方向，进一步、停两步。

债务清偿的不顺利，也与各方想法不统一有关。海南省政府从未放弃过让海发行起死回生的努力。彻底清偿债务，并注销海发行，将使“重生”计划遭遇彻底的失败。因此，海南省政府不断在寻求战略投资者接手债务，以债转股的方式重建海发行。这使得清偿债务变得方向不明。2003年底，海南省政府向央行提交了一份重组方案，提出引入外资参股，原海发行的债权超过1000万元人民币的股东，以债转股的形式成为新海发行的股东——这样非但不用清偿债务，还可以引入更多的投资。但是，债权人对此兴趣不大，而且四大国有商业银行也对于重组方案不甚看好。随着时间的推移，重生的可能性在一点一点化为泡影。

海发行倒闭事件至今已经15年有余，然而其经验教训并不过时。

一是应当严禁股东关系贷款。商业银行一经设立，与股东之间就应当设立隔离墙，绝不允许成为股东的提款机，更不应当允许股东变相抽空出资。

二是进行行政性兼并时，应当遵循“必要且谨慎”的原则。从信托公司到城市信用社，都不具有继续存续的能力，将它们并入海发行，无异于转移和延迟风险，迟早会在一个点上爆发。

三是应当尽快建立金融机构的退出机制。海发行被关闭之后，长期难以清算赔偿，金融消费者和债权人的利益难得保障。应当呼吁更为规范化、程序化、市场化的退出机制。

四是应当未雨绸缪，设计预防挤兑和系统性风险的机制。海发行关闭的直接原因，就是储户因为恐慌引起的挤兑所造成的。在这个意义上，尽快建立起中国的存款保险制度，建立起挽救储户信心的“最终安全网”，将是需要尽快提上日程的当务之急。

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