论消防行政权责一致原则与火灾事故问责的风险对策

●黄乃华

(广西消防总队，广西南宁 530022)

有权必有责，权力是履行责任的基本条件，履行责任是行使权力的基本目的。根据职权法定原则，我们必须在法律授权的范围内行使自己的权力，履行自己的职责。依法行政要求必须遵守权责一致原则，权责一致应是制定工作任务，划分层级责权所必须遵守的一项基本原则，也是我国依法行政的基本原则。消防行政执法权责一致原则包含两个子原则:一是消防行政权力法定原则，是指公安机关消防机构行使的行政权力是由法律法规授予的;二是消防行政责任原则，是指公安机关消防机构违法或者不当行使行政职权，应当依法承担法律责任。

本文所称责任是指公安机关消防机构行政执法人员违反法律义务，造成行政相对人财产损失或人身伤亡，承担不利法律后果。依据责任不同，可以进行不同的分类:按照承担责任主体不同，可分为消防行政执法主体责任和消防行政执法主体工作人员责任，其中，消防行政执法主体工作人员责任又可分为领导责任和当事人责任;按照违责的情节可分为直接责任和间接责任、主要责任和次要责任;按照责任连带关系，可分为独立责任和连带责任;按照法律责任的性质，可分为惩罚性责任和补救性责任，前者如行政处分、刑事责任，后者如消防行政赔偿;按照违法性质和危害程度不同，可分为刑事责任、民事责任、行政责任。刑事责任主要指公安机关消防机构工作人员违反《刑法》的几类职务犯罪，包括贪污罪、受贿罪、滥用职权罪、玩忽职守罪、徇私舞弊罪、暴力取证罪、刑讯逼供罪、非法拘禁罪。民事责任主要是指在执法过程中，非职务行为造成行政相对人的人身、财产损害所应承担民事法律规范上的责任。行政责任是指消防行政执法主体及其工作人员实施违反消防法律法规所规定的义务和职责，侵害行政执法相对人的合法权益，尚未构成犯罪的有过错的行为，所应当承担的责任，如行政处分、消防行政赔偿等。下面以吉林“6·3”大火为案例进行详细阐述。

一、权责一致原则在处理吉林“6·3”火灾事故中的运用

(一)事故回顾

2013年6月3日清晨，吉林省德惠市宝源丰禽业公司(以下简称宝源丰公司)发生特别重大火灾，事故造成了121人死亡、76人受伤。6月21日，国务院调查组认定事故直接原因:“该公司厂房一车间女更衣室西面和毗连的二车间配电室的上部电气线路短路，引燃周围可燃物，火势蔓延和燃烧产生的高温导致氨设备和氨管道发生物理爆炸，大量氨气泄漏，介入了燃烧。”检察机关认定该火灾事故是一起由于企业违章冒险作业、相关执法监管部门和地方政府违法行政、不认真履行监管职责导致的特别重大的责任事故。

(二)违法事实

检察机关查明，犯罪嫌疑人吕某、刘某、蓝某、高某对事故单位未经消防设计施工审核，违法建设不制止、不处罚;对宝源丰公司提交的消防竣工验收申请不认真审查，对存在的厂房装修用材不符合消防验收标准等重大消防安全隐患没有进行检查，违反规定将员工超过400人的宝源丰公司确定为一般消防单位，对该厂曾经发生的火灾事故没有组织勘验和认定、没有对整改情况进行检查和评估消防等级。此次事故发生后，吕某等4名犯罪嫌疑人多次共谋伪造事实，掩盖犯罪行为。犯罪嫌疑人赵某、冯某、孙某不认真履行消防安全检查职责，从未对存在消防安全隐患的生产车间等重点监控区域实施检查，对宝源丰公司不履行消防安全培训义务、不组织消防应急逃生演练，对灭火器等消防设施不全等问题不纠正、不处罚，放任违法冒险作业。此次事故发生后，赵某等3名犯罪嫌疑人伪造执法检查文书应对检查，企图掩盖事实［1］。

(三)案情分析

1．不正确履职或不作为

一是对宝源丰公司违反《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)第12条规定的行为，即公安机关消防机构工作人员应当依法责令其停止施工而未责令其停止施工;二是宝源丰公司违反《消防法》第26条第2款规定，对厂房室内装修使用可燃、易燃材料装修的违法行为，公安机关消防机构工作人员在消防设计审核及消防竣工验收时均未能发现并责令整改;三是公安机关消防机构工作人员不履行《消防法》第17条第1款规定的义务:将宝源丰公司列入本行政区域消防安全重点单位进行监管，实施重点监控;四是公安机关消防机构工作人员不履行《消防法》第51条规定的义务，对宝源丰公司发生的火灾事故没有依法组织勘验和认定，并及时制作火灾事故认定书送达当事人;五是公安机关消防机构工作人员在监督检查中，应当发现宝源丰公司未按要求配置灭火器等消防设施、器材的消防违法行为，未依据《消防法》第60条第1款第(一)项规定责令改正，并处罚款。

2．乱作为

公安机关消防机构违法出具《建设工程消防验收合格意见书》;火灾事故发生后，吕某等4名犯罪嫌疑人多次共谋，伪造事实，掩盖犯罪的行为。

(四)责任追究

1．刑事责任

根据调查事实及有关法律，对长春市公安消防支队吕某，德惠市公安消防大队高某等19人移送司法机关，依法追究刑事责任。

2．行政责任

根据权责一致原则，要求上级管理者必须正确地选人、用人，并对其权力的运用和职责的履行监督检查，督促其正确履行法定职责。如管理者渎职，上级管理者应当承担选人、用人不当和监督检查不力方面的责任。因此，给予吉林省李某记大过处分，刘某降级、党内严重警告处分;长春市赵某降级、党内严重警告处分，王某撤职、撤销党内职务处分等。

二、当前消防行政执法工作存在被问责的主要风险

笔者通过对近10年来，消防部门在火灾事故查处中被问责的案例分析，特别是吉林“6·3”火灾事故被问责的教训，总结出当前消防行政执法工作存在被问责的主要风险。

(一)立法不明确导致的法律风险

《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第34条第3款关于“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的”，缺少权威合法的界定。追责实践中，追责机关通常将需要核实、核查的范围，进行不确定性的延伸，消防机构对事故当事单位原申报事项中任何一项未经核实就出具同意的许可意见，就可能被认定审查不严，有可能被问责。

(二)体制性风险

近年来，国家颁布实施了《行政许可法》，国务院也相继制定下发了《关于全面加强依法行政的决定》和《全面推进依法行政实施纲要》等文件，对依法行政作了明确规定，但一些地方政府为了招商引资，制定并实施了许多超出法律法规规定的政策，如承诺大幅缩短法律法规规定的审批时间，简化行政许可条件，特事特办，片面要求行政服从、追求行政效能，而一旦发生事故就可能被问责。

(三)消防设计审核验收把关不严导致的风险

一是业务水平低。由于建审、验收人员自身专业理论基础差，业务不熟，未能在审核中发现设计图纸存在的缺陷、未能在验收中把握好标准，导致火灾隐患的产生，一旦发生火灾事故，消防部门相关人员将会被追责。二是利益驱使。从设计图纸审核、建筑工程竣工验收、开业前安全检查、日常监督检查等方面，建筑工程要求简化程序的愿望与消防部门权力膨胀的欲望存在着千丝万缕的联系，双方甚至进行不正当交易，达到彼此“双赢”，在此情形下乱办事，甚至违法违规办事，最后出现问题，消防部门相关人员将会被问责。三是行政干预，人情牵扯。很多工程属于政府形象工程、特批工程或招商引资工程，工期紧、任务重，政府要求消防部门简化办事程序或特事特办，即先施工后补办审批手续，或形成多边工程，造成了许多先天性的隐患和不足;有的工程亲朋好友打招呼，领导说照顾，在人情上左右建筑工程的正规化办理，同样造成先天性乃至长期性的隐患和不足，一旦发生火灾事故，消防部门相关人员将会被问责等等。

(四)监督检查不到位的风险

如广西约有12万个社会单位和近百万个个体工商户，而全区仅有消防监督干部500多人，平均每名消防监督干部要担负近2 000个单位和场所的消防监督任务，还不包括广大农村和社区，消防监督警力与社会单位数量远不成比例，无法对每个社会单位进行全面监管和督导，导致公安消防部门运用监督指导、法律惩治、宣传教育等手段督促单位落实消防安全主体责任的方式十分有限。再加上临时性大型活动，牵涉了大部分精力，导致消防监督执法人员长期处于繁重的消防安全日常监督任务之中，很多监督检查流于形式，甚至出现虚假检查的情况，一旦发生火灾事故，存在检查不到位、不作为风险，可能被问责。如2008年9月20日，广东省深圳市龙岗区舞王俱乐部在违法经营时发生火灾，造成44人死亡、64人受伤。经查，2007年10月以来，龙岗区公安分局消防大队陈某，在明知舞王俱乐部没有通过消防验收和开业前检查的情况下，不履行督促检查职责，严重不负责任，导致舞王俱乐部长期非法经营，致使发生特大火灾，被法院一审以玩忽职守罪判处有期徒刑6年。

(五)消防安全重点单位监督不到位的风险

近两年来，在公安部部署开展的消防安全专项整治活动中，有些地方基层消防机构为了完成检查任务，未严格按《消防安全重点单位界定标准》确定消防安全重点单位，而是根据消防监督员的数量，以每人一定数量来确定，并且被确定为消防安全重点的单位大部分属于火灾隐患少、管理较规范、日常消防监督检查任务较轻的单位，导致部分达到界定标准的劳动密集型企业、易燃易爆危化品场所、重要的行政机关等未纳入重点单位范畴，这些场所一旦发生火灾，又容易造成群死群伤或重大社会影响，消防部门自然成了被问责的焦点、重点，吉林“6·3”火灾即是如此。

(六)过度强调罚款、忽视火灾隐患整改的风险

当前消防行政处罚案件案由大多是消防违法行为或存在火灾隐患，公安机关消防机构对发现的问题实施行政处罚，一般的处罚种类是责令“三停”并处罚款，同时责令改正违法行为或整改火灾隐患，执法实践中有的是下发了《行政处罚决定书》，当事人缴纳了罚款后就结案，对火灾隐患的整改不了了之，很多违法行为和火灾隐患并未改正，这也是当前社会形成的一种畸形共识，被处罚单位在经营过程中一旦发生火灾事故，消防部门面临被问责风险。

(七)追求办案效果、滥用强制措施的风险

《消防法》赋予了消防部门临时查封和强制执行的权力，但从近几年的执法实践来看，存在行政强制措施被滥用的情况，未达到临时查封标准的单位也被查封，更有甚者一旦发现火灾隐患就运用查封措施，只追求结果，忽视了执法对象本身的违法行为，同时也衍生了一些畸形的查封，主要是虚假和程序不合法等，如未到单位实地检查，由文员在办公室建立查封档案;对单位检查发现的火灾隐患，建立了临时查封档案但实际未到现场查封;查封的场所未解封就继续经营等，一旦发生火灾事故，消防部门将被问责。

(八)违法审批行政许可项目的风险

如惠来县消防大队谢某，收受辖区某打火机厂负责人钱物，违规办理消防审批手续，一周后该厂发生火灾事故，造成17人死亡、6人受伤。2001年3月，谢某因玩忽职守罪被判处有期徒刑3年。2009年1月31日，长乐市“拉丁”酒吧发生重大火灾事故，导致15人死亡、22人受伤。经查，该市消防大队林某明知“拉丁”酒吧在未办理消防审批手续的情况下擅自开业，但碍于私人说情，交待下属给予关照，并在申报图纸与实际情况不符的情况下，为该酒吧补办了消防审批手续;郑某、程某收受业主郑某给予的钱物，对该酒吧存在的火灾隐患置之不理，放任其带险经营，最终造成惨剧发生。上述3人因涉嫌职务犯罪被依法追究刑事责任。这些案例告诉我们，消防监督执法涉及到违法违纪的行为，一旦发现将被追责。

(九)利用职务指定消防产品、强拉赞助的风险

如都安县消防大队张某，在2005年3至同年12月期间，利用监督执法之便，通过从消防器材经销商直接调货销售给辖区单位和个体户，从中获利，受到行政撤职处分;2006年3月，马山县消防大队向某消防工程项目负责人黄某拉赞助，该消防大队大队长受到行政警告处分。这样的案例，在很多基层单位存在。

三、防范被问责的对策探讨

(一)修订部门规章以明确责任

从源头上解决法律不明确的事项是最直接的办法，但实际操作难度较大，《行政许可法》的修改需要全国人民代表大会，且由消防部门推动力度小、时间长，建议从修订部门规章着手，在公安部《建筑工程消防监督管理规定》和《消防监督检查规定》中增加公安机关消防机构只对单位提供的行政许可申请材料进行形式审查，实质内容的真实性和有效性由申请单位负责，特别是提供虚假材料的，应按法律法规的规定追究相关人员的责任。

(二)依法追责的同时注意维护行政执法机关依法行政的权威

责任追究必须坚持依法原则，由特定的国家机关在其法定权限内，依照法律规定的条件和程序予以确认和追究。责任的落实取决于立法对执法责任行为、责任承担形式、追究主体和追究程序的明确规定。可以说，现阶段，被追究行政、党纪、刑事责任的一些案情存在有不符合责任法定原则的，这意味着有更大的责任风险，也意味着有较大的依法抗辩空间。出现追责事件，当事人首先应当争取自身的陈述申辩等程序权利;当事人所在单位则应当充分协助，在合法条件下帮助当事人，并及时上报，争取更多的抗辩资源。各消防总队、支队之间要加强个案信息交流和动态信息交流。上级公安机关或消防机构从总体上争取依法追责的实施实现，也努力从个案上尽早介入，以争取话语权，防止形成判例效应。

(三)严把消防设计审核验收关

建筑工程消防审核、验收是一个综合性的系统工程，专业性很强，要做好此项工作，首先消防监督人员必须加强法律法规、技术标准的学习，提高自身应用消防法律法规、技术标准的综合能力。在图纸审核中，要按照国家有关防火设计规范，严格把好图纸审核关［2］。其次要加大对在建工程的检查、指导力度，发现问题随时纠正。三是在建筑工程竣工消防验收中，要加强竣工验收管理力度，达不到合格标准的工程，一定要提出限期整改意见，并进行复验，直到合格后才能核发行政许可［3］。四是加强与相关部门的沟通，把消防工作纳入到法制化建设的轨道，严格按照法律法规办事，营造良好的消防执法环境。

(四)全面履行消防监督检查职责

公安部令第120号《消防监督检查规定》第10条对消防监督检查的内容进行了全面规定。消防监督人员在监督检查中，必须严格按照规定，逐项检查，并认真填写《消防监督检查记录》。同时，为了理清消防部门的责任，对核查单位履行消防安全职责而进行的消防监督检查的深度和标准进行严格的界定。如检查自动消防设施运行情况规定，在消防控制室测试火灾自动报警系统、自动灭火系统、防排烟系统、消火栓系统和联动控制设备的运行情况，在消防水泵房测试消防水泵的起、停。现场抽查核实消防设施运行情况，根据被检查单位建筑的层数和面积以及消防设施的设置情况，确定抽查设施、器材和数量，必查的项目及数量必须严格按照规定执行。对场所消防监督检查的内容，除了《消防监督检查规定》明确的内容外，必须对有关场所的证照齐全有效进行检查，检查发现证照不齐或者失效、无效的必须出具正式公函告知有关部门，要求有关部门依法查处或者取缔。同时抄送公函并保留送达有关部门的证据［4］。

(五)严格按标准界定消防安全重点单位

要对辖区的消防安全重点单位进行调查模底，严格按《消防安全重点单位界定标准》确定重点单位，并由公安机关报当地政府备案，要按《消防监督检查规定》至少每年对消防安全重点单位进行1次检查，建立防火档案，存档备查。

(六)坚持执法原则，避免强制执行权被滥用

从我国行政强制执行法的立法目的看，一方面要保证行政权力的顺利实施，提高行政执法效率，另一方面又要防止行政机关滥用职权，保障公民法人合法权益。因此，消防行政主体在进行强制执行过程中，需坚持行政强制执行的基本原则，即合法性原则、合理性原则、比例原则、告诫原则、强制与教育相结合原则以及间接强制优于直接强制的原则，秉承“立法为民，执法为公”的思想，选择不同的执行方式，然后根据每种执行方式的要求和条件予以执行，保证程序和实体的合法性，保障公民法人合法权益［5］。特别是为完成任务而出现的虚假、程序不合法等畸形强制执行应严厉打击，一旦发现启动执法责任追究机制，依法严肃处理相关责任人。

(七)强化内部监督制约，预防腐败滋生

习近平主席指出:“物必先自腐，然后虫生”。权力现象的一个客观规律是，没有制约的权力容易被滥用。如广西消防总队返观自身存在的消防监督执法问题，创新消防监督执法制约机制，强力推行消防支队、大队两级党委班子规范化建设新模式，把消防行政执法纳入党委内部监督范围，强化内部监督，规范消防行政权力的行使。一是针对行政审批、建筑审核与验收、自由裁量权等容易发生问题的环节，开展专项治理;二是坚持用制度管人、管事、管权，防止因执法服务不规范、不作为甚至乱作为引发群众不满和信访投诉，确保法律效果与社会效果的有机统一;三是严格落实执法过错责任追究，严格执行“公安机关领导干部四个严禁”和“公安消防部队五个严禁”。实行考评单位与考评个人相结合，实地检查与网上考评相结合，把执法质量考评结果纳入各级领导班子考核内容，与监督人员的晋升、任免、奖惩挂钩，实行“一票否决”制。同时，按照《公安消防机构工作人员执法过错责任追究规定》和有关规定追究执法过错责任。

［1］王新友．11名公职人员涉嫌玩忽职守犯罪被立案［N］．检察日报，2013-07-05．

［2］周敏．建筑消防工程实施过程中存在的质量问题和对策［J］．广西质量监督导报，2008，(5)．

［3］刘子平．浅谈建设工程消防设计审核验收［J］．科技创新与应用，2012-02(上旬)．

［4］黄志强，黄冷雨，傅胜兰．浅析困境与选择:法治和问责风暴视野下的消防监督工作［C］//2011中国消防协会科学技术年会论文集，2011．

［5］孙意．消防行政执法中强制执行权新论［J］．武警学院学报，2012，28(6)．