浅析城中村与城乡结合部火灾多发原因及防范对策

●刘 杨

(呼和浩特市消防支队，内蒙古呼和浩特 010010)

“城中村”是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。而“城乡结合部”是指兼具城市和乡村土地利用性质的城市与乡村地区的过渡地带，具有某些城市化特征。它们的主要特点和功能表现在以下几个方面:(1)为城市居民供应新鲜、卫生、充足的农副类产品。(2)为农民进城务工，经商创造条件，增加农业劳动者的就业机会和收入。(3)地处城市边缘，房租较为低廉，能够为城市外来务工人员和流动人口提供住宿条件，缓解城市住房压力。(4)城乡结合部较为便利的交通条件和宽阔的地域，有助于部分城市工业的迁移和大型专业商贸批发市场的设立［1］。

一、火灾多发的原因分析

“城中村”、“城乡结合部”是改革开放全面深化，城市化进程日益加快的必然产物，作为农村之首，城市之尾，是城乡协调发展的重要纽带，也是城市化进程中矛盾最集中、最普遍的区域。火灾隐患大量存在，火灾事故频发，也成为这类地区消防安全方面存在的主要问题。笔者仅以呼和浩特市为例，近年来，随着经济的快速发展，城市化进程的不断深入，市区面积的逐步扩张，“城中村”、“城乡结合部”的数量和人口结构也发生了很大的变化。根据支队最新的火灾数据分析显示，呼和浩特市市区现有“城中村”、“城乡结合部”43个，约35 500户，居住人口近40万，约占全市总人口数的17%。2013年这类区域发生火灾1 025起，死亡4人，直接财产损失约154万元，分别占全市火灾总数的39．5%、44%和15．5%。从近几年全国发生的较大以上亡人火灾事故来看，很大一部分都发生在“城中村”和“城乡结合部”。如:2011年4月25日1时13分，北京市大兴区旧宫镇南小街三村一栋四层楼房发生火灾，过火面积约300 m2，造成17人死亡、24人受伤，起火原因为一楼服装加工车间内存放的电动三轮车蓄电池电源线短路，引燃周围的可燃物，导致火灾发生;2014年1月14日14时40分，浙江省台州温岭市城北街道杨家渭村某鞋业有限公司由于在生产过程中制鞋车间电气线路发生故障，引燃周围的可燃物，导致发生重大火灾事故造成16人死亡。从惨痛的事故教训中，不难看出“城中村”、“城乡结合部”消防安全条件差、“三合一”场所多、人员消防安全意识和自救能力差，是导致火灾发生的主要原因，具体表现在以下几个方面:

(一)规划管理无序

“城中村”、“城乡结合部”的规划工作与城市发展整体缺乏全面衔接，有的地区尽管制定了较为完善的控制改造规划，但由于土地性质和历史遗留问题导致出现拆迁困难、改造速度慢等现象，存在执行不到位的问题，致使此类区域消防安全布局不合理、消防车通道不畅通、防火间距不符合要求、公共消防设施不完善，供电、供气、供水等管网线路不齐全、质量差，无法满足消防安全基本要求。此外，由于“城中村”和“城乡结合部”大量土地被征用，农民失去赖以生存的生产资料，在房屋租金和拆迁补偿费不断提高的经济利益驱动下，利用其自有多余的住房和“见缝插针”式的乱搭建，“一线天”、“握手楼”、“贴面楼”比比皆是．房屋施工建设根本不办理任何行政审批手续，无人把关，随意性极大，施工质量低，根本无法满足建筑耐火等级、防火间距等消防技术规范要求，存在严重的消防安全隐患，如遇强风或轻微地震，就有坍塌危险。

(二)经济管理混乱

由于距离城市较近，地理位置优越，生产成本低，“城中村”、“城乡结合部”逐渐演变成为城市生产、生活用品的加工地、离散地和废品回收地以及非法经营生产的聚集地。这些加工、生产场所，大多采用原始、简陋的生产方式，大量使用、存放各类溶剂、胶水等易燃易爆物品，生产工艺水平不高，管理体系不完备，员工文化水平和安全素质较低，所使用的建筑普遍集生产、储存、居住于一体，消防安全布局极不合理，是火灾事故多发的重要原因。同时，“城乡结合部”土地租赁低廉，投资成本低，一些不利于城市发展的污染性大、危险性强的化工、轻工、纺织、机械等中小型企业大都落户于此，加之不利于监管，所以这些场所大多不办理任何审批手续，“先天性”火灾隐患较为突出。此外，“城中村”和“城乡结合部”人员居住密集，流动人口多，所以中小型的餐饮、购物、娱乐、住宿、幼教等第三产业发展迅速，这些场所大多都不办理营业前的行政审批手续，多半无照、无证经营，有开业快、更换业主频繁的特点，场所设置和布局很少考虑消防安全要求，基本不设置消火栓、灭火器、疏散指示标志和火灾事故照明等基本的消防设施，多数场所又集经营住宿于一体，电气线路敷设随意性大，不穿管保护，不考虑电器荷载，存在着较大的火灾隐患［2］。

(三)社会管理滞后

“城中村”、“城乡结合部”以较低廉的房租对外租赁，使大量外来人口在此集聚，从而形成包括迁入的城市居民、原住农民和外来人口混杂居住、十分复杂的社会空间。居住在这里的居民生活环境极其简陋，普遍素质较低，缺乏基本的消防安全常识，有的10多个人挤在不足20 m2的小屋里，家用电器老旧，电气线路乱拉乱接，使用明火取暖，内部装修材料易燃，火灾危险性极高，消防安全隐患大量存在。由于人口流动性强，加之此类区域综治管理又相对薄弱，存在“没人管”、“不好管”的问题，成为影响消防安全的主要因素。此外，“城中村”、“城乡结合部”道路狭窄，没有交通指示信号，车流量、人流量大，又缺乏管理人员，各种车辆停放无序，导致火灾发生后消防车辆不能快速通行，影响火灾的及时扑救和处置。

二、防范对策

(一)全面推进城乡一体化进程

党的十八大报告明确提出推动城乡发展一体化，加大统筹城乡发展力度，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。城乡一体化就是把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究。通过体制改革和政策调整，推进“城中村”、“城乡结合部”的整体规划和良性发展，有利于将“城中村”、“城乡结合部”的消防安全纳入城市化建设整体规划、整体布局、同步进行、同步发展，实现消防站、消防给水、消防车通道和消防通信等公共消防设施建设达到消防安全要求。

(二)加强消防基础建设

消防基础薄弱是“城中村”和“城乡结合部”火灾多发的重要原因，针对现状加强消防基础建设应从以下几方面入手。

1．加强建筑物的管控，提升火灾防控基础

“城中村”、“城乡结合部”的各级政府、部门应采取行政监管与引导帮助相结合的方式，全面规范宅基地和自建房的管理，坚决防止乱搭乱建，控制三级耐火等级、严格限制四级耐火等级建筑的兴建，提升现有建筑物的耐火等级，尽量达到一、二级的标准要求;对原有耐火等级低、相互毗连的建筑群，应规划改造，改造确有困难的应采取防火分隔、提高耐火性能、改善用火和用电条件、增设消防水源等措施，满足消防安全条件。

2．完善消防给水设施，提升抗御火灾的能力

接入市政供水管网的“城中村”和“城乡结合部”必须考虑消防给水管网的设置且管道末端最小管径不应小于100 mm，并应保证生产、生活用水量达到最大时仍能满足消防用水量;对于不具备给水管网条件或室外消防给水系统不符合消防供水要求的村镇，应利用江河、湖泊、水塘等天然水源作为消防水源，并应考虑规划修建供消防车和手抬机动泵取水的码头，在地下水位较高的地区还应采取打消防专用机井等措施，保证消防用水;在无天然消防水源以及缺水和北方寒冷地区，应在重要的建筑和密集的住宅、商业区域修建消防水池等蓄水设施，并应满足消防用水量［3］。

3．组建多种形式消防队伍，提升处置火灾水平

居住人口密集、具有一定经济规模以及距离消防队站较远的“城中村”和“城乡结合部”应结合实际组建“以乡镇、街道专职消防队伍为主力，村寨志愿消防队伍为骨干，企业、民间消防力量为补充”的灭火救援体系，设置报警电话，配备必要的消防装备和器材，定期组织开展训练，从而增强各村镇预防火灾和扑救火灾的能力，防止因扑救不及时小火酿成大灾，实现“救早、救小”的目标。

(三)落实消防安全主体责任

确定消防安全责任主体是有效防控火灾的根本，所以各级政府、部门应结合实际制定出台规定，进一步明确“城中村、城乡结合部”的村民、房屋出租人、承租人消防安全主体责任。如:自建房屋建设必须取得相关部门或村委会的批准;房屋竣工后须组织进行工程质量的验收;房屋建设者将房屋用于出租、生产、经营时应签订房屋租赁合同并明确相互之间的消防安全责任;出租者应创造基本的消防安全条件严禁在生产、经营等人员密集场所的门窗上设置防护栏、防盗网等影响逃生和灭火救援的障碍物，保证房屋疏散楼梯数量、形式符合消防技术规范要求等;承租者将房屋用于生产经营时应当建立相应的管理制度、灭火应急疏散预案，明确消防安全责任人、管理人，确保安全通道畅通并设置必要的消防设施设备，不得违规使用和储存易燃易爆物品。用于出租的居住房屋，一个建筑内出租房间达到10间以上或者出租房屋居住人员达到15人以上的，出租人要建立消防安全制度、制定灭火应急疏散预案，并明确专门的管理人员，配置灭火设施。通过明确的规定和制度，使村民、业主、房屋出租人、承租人明白自身应履行的法律责任和承担的法律后果，进而提升自觉遵守消防安全规定，杜绝火灾事故的意识。

(四)强化消防安全管理

“城中村、城乡结合部”所在地的乡镇人民政府(街道办事处)应成立由政府主管领导牵头的防火安全委员会或其他防火安全组织机构，负责村镇的消防管理领导、协调、指导和检查工作;村(居)民委员会作为农村工作的基层组织，应具体组织和开展农村消防管理工作，设立综治委员会，负责本区域的防火安全工作，并明确人员负责日常消防管理工作，成立由村民组长为组长，联防队员、志愿消防队员、驻村企业代表和水电工等组成的村民防火安全小组，具体做好本村(居)民小组的日常防火检查工作。同时，要积极引导广大居民自主参与农村消防工作;公安消防机构和公安派出所应履行的消防安全管理、监管责任，要求乡镇政府(街道办)每年组织村民委员会，村民委员会每半年组织村民(出租房屋主)签订消防安全责任书，明确并落实消防安全责任，定期向村民发放消防安全告知书，告知消防安全责任，提示注意消防安全。社区警务室指导、协助村民(居)委员会开展消防管理和宣传教育、消防安全检查和初起火灾的扑救工作［4］。

［1］原野．中国城乡结合部安全问题研究［D］．北京:中央民族大学，2013．

［2］黄序和．城市化进程视野下城乡结合部问题研究［J］．质量技术监督研究，2011，(1)．

［3］公安部消防局．中国消防手册·消防管理(第二卷)［M］．上海:上海科技术出版社，2009．

［4］卢国强．北京制定城乡接合部消防安全治理标准［N］．新华每日电讯，2011-11-29．