我国收容教育制度废除论

郑齐猛

（中共北京市大兴区委党校，北京100260）

随着法制建设的逐步推进，我国先后废除了收容遣送制度、收容审查制度与劳动教养制度。既然已经废除了劳动教养制度，同样严重侵犯人权，无合法性、正当性依据的收容教育制度却依然存在。笔者拟对收容教育的概念和历史沿革、收容教育制度缺乏正当性、合法性等问题展开论述，以期引起学术界和司法实务界的重视，为废除收容教育制度尽绵薄之力。

一、收容教育制度的概念及其历史沿革

（一）收容教育制度的概念

国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》（1993年9月4日国务院令第127号发布）第二条明文规定，收容教育是指对卖淫嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制教育措施。收容教育的决定权和执行权均在公安机关，期限为六个月至二年，收容教育具体执行场所为全国各地的收容教育所。被收容教育的人员在收容教育期间，人身自由被完全剥夺。

（二）收容教育制度的历史沿革

收容教育诞生于新中国成立之初，用来惩治各种卖淫行为。20世纪50年代，我国已经没有公开的妓院和妓女，但野妓、暗娼依然残存，为了禁绝娼妓，北京、上海等城市曾经对野妓、暗娼进行收容集中教育，使之改造成为自食其力的新人［1］。改革开放后，卖淫嫖娼等丑恶现象死灰复燃，1991年9月4日全国人大常委会为了严厉打击卖淫嫖娼行为，审议通过了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，该《决定》规定，“对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定”。1993年9月4日，国务院颁布了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，该行政法规成为收容教育的直接法律依据。至此，收容教育制度在我国正式确立。

二、收容教育制度存在的问题

（一）收容教育制度缺乏正当性

正当性是立法、司法实践必须考虑的首要问题。一项法律制度的正当性评价取决于两个因素：一是理论上具有价值合理性，体现法的公平正义；二是实践中获得验证，获得社会的普遍尊重和认同，具有现实有效性，既能有效维护社会秩序，又能保障人权。正当性分为目的、行为手段、行为方式、结果的正当性等，缺一不可。收容教育制度虽然对于打击卖淫嫖娼行为，维护社会秩序和公序良俗发挥了一定的积极作用，但实践中备受诟病，收容教育制度本身是以违反法治、违反公平正义原则为代价的，其对法治原则和正义理念所造成的破坏，早已超过它对于打击卖淫嫖娼、维护社会秩序发挥的积极作用，其正当性应受到否定。

1.收容教育制度不具价值合理性。一项法律制度应当具有价值合理性，这是正当性的重要内容。价值合理性可以从法律制度对国家、社会、个人的意义、功用和效能方面进行评价。收容教育本身在制度的设计和运行上，不符合现代民主法治国家保障人权、实行民主法治的基本精神和原则，在实践中已经完全背离了其立法目的。被收容者没有经正当的司法程序，只经过公安机关一方，就可能被剥夺长达二年的人身自由。这远远地超出了我国行政权对公民权利的处置权限，与现代社会、法治国家最大限度地保护公民个人的权利和自由的价值目标也是不相一致的。因此，收容教育制度不利于人权保障，不具有价值合理性。

2.收容教育的方法手段不当。收容教育的立法目的是：“为了教育、挽救卖淫、嫖娼人员，制止性病蔓延。”收容教育和劳动教养都实行“教育、感化、挽救”的方针。收容教育目的和方针的确立必须贯彻以人为本的理念，充分保障被收容教育者的权利。现行的收容教育制度显然并不是从被收容教育者的角度出发进行制度设计和考虑问题的。卖淫嫖娼人员更多是道德和人生观出了问题，单纯使用剥夺人身自由的方法解决思想问题，实践中难以奏效。

3.收容教育制度在法律性质上缺乏正当性。国务院颁布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》把收容教育的性质界定为“行政强制教育措施”，而学术界较多学者认为其性质是“行政强制措施”。把收容教育制度的法律性质界定为“行政强制措施”是名不副实的。有学者认为，从收容教育规定的内容、期限上以及对收容教育人员的负面影响来讲，收容教育带有明显的惩戒性和行政处罚性［2］。笔者比较赞同此种观点。行政强制措施对公民的人身自由只能实施暂时性限制，而不能在长达六个月至二年的时间里完全剥夺被收容教育者的人身自由。收容教育制度名义上是“行政强制教育措施”，实质上是一种比较严厉、关押时间较长的惩戒措施；名义上是一种行政措施，但其严厉程度甚至高于管制、拘役等刑罚。因此，收容教育本质上是由公安机关决定和执行的一种“准刑罚”行为，重于任何行政处罚，虽不是刑罚种类，但实际的执行效果达到了刑罚标准，甚至超过了管制、拘役、短期自由刑的强度。

4.收容教育的对象具有随意性。收容教育的对象具有特定性，但实践中适用对象却有很大的随意性。收容教育的对象是卖淫嫖娼人员，准确地说，收容教育的对象是实施了卖淫嫖娼行为，尚不够实行劳动教养的行为人（劳动教养的期限是一至三年，必要时可以延长一年）。公安机关对卖淫嫖娼人员进行处理时，是否适用收容教育以及适用收容教育的期限都具有很大随意性。实践中，对于卖淫嫖娼者，公安机关可以拘留，可以处以五千元以下罚款，还可以依法予以收容教育，甚至是劳动教养（现在已经废止劳动教养）。

5.违反“一事不两罚”原则。《治安管理处罚法》对于卖淫、嫖娼的处罚仅限于罚款、拘留，并不包括“收容教育”。如果对卖淫嫖娼人员处以治安处罚后又予以收容教育，明显是加重了处罚。拘留与收容教育本质上都剥夺人身自由，是同一类惩罚措施。因此，“收容教育”违背行政法“一事不两罚”原则，不具正当性。

6.收容教育决定权、执行权合一，缺乏职权监督。职权监督是现代民主法治社会常见的一种制度设计，是权力监督权力的重要形式。收容教育既不用检察机关审查、监督，又无须法院作出裁决，公安机关自身就可以决定并执行。收容教育的决定权、执行权、监督权无任何合理分工与配置，这种制度设计难有正当性可言。因此，收容教育制度较长时间剥夺人身自由，不经过任何司法程序，这与现代法治原则对人权保护的起码要求是不相符的。

7.收容教育处罚过重，处罚与过错不相当。卖淫嫖娼行为属于社会丑恶现象之一，违背了公序良俗，在道德上应当予以谴责，法律也规定了相应的处罚，但这些行为属“无被害人”的违法行为，一般对他人、社会没有造成直接和重大的损害，属于一般违法行为，而不是犯罪行为，如果对卖淫嫖娼者动辄处以长达六个月至二年的剥夺人身自由的收容教育，期限甚至超过一些刑罚，处罚明显超过其过错，处罚过错不相当，缺乏正当性。

（二）收容教育制度缺乏合法性依据

与劳动教养一样，收容教育的法律依据存在问题。我国收容教育制度的直接法律依据是1993年国务院颁布并于2011年修正的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，国务院这个规定的直接立法依据是1991年9月4日全国人大常委会审议通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》。该《决定》将制定收容教育具体实施办法的权力授予了国务院。收容教育制度与《宪法》《立法法》《行政处罚法》《行政强制法》以及国际公约等法律法规相冲突，缺乏合法性依据。

1.收容教育制度与《宪法》相冲突。《宪法》第三十三条第三款中明确规定，国家尊重和保障人权。《宪法》第三十七条规定，公民的人身自由不受侵犯，禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。收容教育制度虽然不是刑罚措施，但它限制和剥夺当事人人身自由的程度与执行刑罚并无实质差别，所执行的期限比一些轻微犯罪判处的刑罚还要长。然而，这种比一些刑事处罚还要严厉的所谓“行政强制教育措施”所依据的是行政法规而不是全国人大常委会制定的法律，并且只由公安机关决定、执行即可。收容教育制度明显违反我国《宪法》规定的“尊重和保障人权”原则的根本要求，违反了“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由”的规定，对公民人身自由恣意侵犯，理应因违宪而被废除。

2.收容教育制度与《立法法》相冲突。2000年颁布的《立法法》第八条第五项明确规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，必须制定法律（狭义之法律），而法律（狭义之法律）的制定权属于全国人大及其常委会。该法第九条规定，“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。可见，设定限制公民人身自由的条件及限制主体、程序属于“法律保留”的事项，必须由法律加以规定。对公民限制人身自由的收容教育，不得授权国务院制定行政法规。因此，国务院的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》违反《立法法》的规定，国务院无权制定有关对公民限制人身自由的行政法规。全国人民代表大会常务委员会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》中对国务院的授权，违反了《立法法》的相关规定，不能授权国务院制定有关对公民限制人身自由的行政法规，该决定应自《立法法》生效之日起，失去法律效力。

3.收容教育制度与《治安管理处罚法》相冲突。

首先，收容教育制度名义上是“强制性教育措施”，实质上却是行政处罚措施，收容教育的行政处罚性质与2005年颁布的《治安管理处罚法》相冲突。根据《治安管理处罚法》第六十六条的规定，卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。卖淫嫖娼的处罚仅限于罚款、拘留，并不包括收容教育。其次，《卖淫嫖娼人员收容教育办法》所依据的全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》与《治安管理处罚法》，立法主体同为全国人大常委会，两者在法律效力处于同一位阶，但都规定了对“卖淫嫖娼人员”的处理，按照后法优于前法的基本法理，可以得出以下结论：对卖淫嫖娼人员的惩治，应该依照《治安管理处罚法》的规定来处理，即处理的方式只能是拘留、罚款，不包括收容教育。再次，2011年修正的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》第七条规定，“除依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十六条的规定处罚外，对尚不够实行劳动教养的，可以由公安机关决定收容教育”。该条规定违法，主要理由为：国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》属行政法规，无权改变全国人大常委会制定的法律《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，下位法不能改变上位法的规定。最后，《治安管理处罚法》所规定的“采取强制性教育措施”的行为也并不包括卖淫嫖娼行为。《治安管理处罚法》第七十六条规定，“有本法第六十七条（引诱、容留、介绍他人卖淫的）、第六十八条（淫秽物品、传播淫秽信息）、第七十条（赌博）的行为，屡教不改的，可以按照国家规定采取强制性教育措施”。这当中并没有第六十六条（卖淫嫖娼）的规定。

4.收容教育制度与《行政处罚法》相冲突。虽然国务院的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》把收容教育规定为行政强制教育措施，实践中，收容教育制度却剥夺、限制人身自由，其实质已经沦为剥夺人身自由的行政处罚，与1996年10月1日生效实施的《中华人民共和国行政处罚法》不相符。该法第九条规定，法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚只能由法律设定。第十条规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。因此，国务院的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》是不能设定及规定限制、剥夺人身自由的行政处罚的。

5.收容教育制度与《行政强制法》相冲突。国务院的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》把收容教育规定为行政强制教育措施，但收容教育制度并不属于《行政强制法》所规定的行政强制措施类型。我国《行政强制法》第九条规定了行政强制措施的五种类型，不包括收容教育。《行政强制法》第十条再度强调，仅有法律可以规定限制公民人身自由的强制措施。因此，《行政强制法》第九条和第十条的规定与《立法法》第八条和第九条的规定是一致的，即对限制公民人身自由的强制措施的事项只能制定法律，由法律设定。

6.《卖淫嫖娼人员收容教育办法》违反了其直接上位法《关于严禁卖淫嫖娼的决定》的规定。收容教育制度是由全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》设定，由国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》具体规定的一项制度。全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》设定收容教育制度的出发点是为了挽救卖淫嫖娼人员，其目的主要是通过收容教育，为卖淫嫖娼人员提供一个学习、生活与治疗的环境，增强其自主择业、正当生存的能力，减少社会的负担及其对社会的危害。因此，收容教育所应当办成被收容教育人员接受教育的场所。实践中，国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》、公安部《收容教育所管理办法》完全背离了全国人大常委会的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，该《决定》没有授权国务院完全剥夺卖淫嫖娼人员的人身自由，国务院制定的收容教育办法完全剥夺卖淫嫖娼人员的人身自由，远远地超出了我国行政权对公民权利的处置权限，实质上是违反了上位法的规定。

7.收容教育制度违反了国际公约的规定。《公民权利和政治权利国际公约》是联合国在《世界人权宣言》的基础上通过的一项重要公约。中国正在积极为批准《公民权利和政治权利国际公约》创造条件。联合国的《公民权利和政治权利国际公约》第九条第一项明文规定，“人人有权享有人身自由和安全，任何人不得加以任意逮捕或监禁。除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”。收容教育制度较长时间剥夺人身自由，没有基本法律依据，没有公正合理的程序，没有制约监督，违反了上述国际公约条款。

三、收容教育制度废除后，如何规制卖淫嫖娼行为

当今世界各国(地区)的法律对“卖淫嫖娼”行为的性质有三种界定：一是认为卖淫嫖娼合法，如荷兰、德国；二是认为卖淫嫖娼处于灰色地带，在一定范围内、一定条件下合法，如很多欧洲国家和我国香港地区；三是认为卖淫嫖娼是非法的，禁止卖淫嫖娼，如我国大陆。同犯罪一样，卖淫嫖娼行为也不可能被禁绝，所以，我们需要做的是控制卖淫嫖娼行为，不至于让其给社会带来更多的危害。

虽然卖淫嫖娼是非法的，但对于卖淫嫖娼人员没有必要剥夺长达六个月至二年的人身自由进行教育改造。收容教育制度废除之后，现有的行政处罚措施（罚款、拘留）的强度足以与卖淫嫖娼违法行为的危害程度相当；现有的强制医疗制度完全可以应对解决卖淫嫖娼人员的性病、艾滋病传播问题。即发现卖淫嫖娼人员，在进行行政处罚措施（罚款、拘留）的同时，进行性病、艾滋病检测，以决定是否进行强制医疗。总之，废除收容教育制度，并不会对现有的社会秩序造成冲击。

综上所述，收容教育制度作为一种行政强制性教育措施，原本是为了教育、挽救卖淫、嫖娼人员，改造其思想、道德、人生观，转变其恶习，并制止性病蔓延而采取的一种暂时性人身自由限制措施。实践中，收容教育制度已经演变成由公安机关决定和执行，较长时间剥夺卖淫嫖娼人员人身自由的行政处罚，而这种行政处罚既无任何正当性又无基本的合法性依据，严重侵犯人权，已不符合我国法治建设的要求，理应尽快废除。我国已先后废除了收容遣送制度、收容审查制度、劳动教养制度，收容教育制度的废除也应成为有识之士的共识。

［1］李润山.解放初北京市收容教育野妓暗娼纪实［J］.北京党史，1992，（3）.

［2］郑厚勇.论收容教育的行政处罚属性［J］.武汉大学学报（社会科学版），2003，（5）.