“刮骨去毒”还是“壮士断臂”

王力

摘 要：收容教育机制在历史上曾经和劳动教养制度配套，是我国法律体系的重要组成部分，在维护我国社会稳定方面发挥了重要作用，是打击卖淫嫖娼行为，净化社会风气的重要保障。但是随着社会经济的发展，劳动教养和收容教育制度的弊端日益突显，一定程度上阻碍了中国法治进程。2013年劳动教养的废止，引发了人们对收容教育的质疑。2014年著名黄姓演员在执行完15日行政拘留之后被收容教育的案件，更是将收容教育制度的存废问题推到风口浪尖。本文试图通过对收容教育制度的合法性辨析及其功能定位和价值分析，论证收容教育的未来走向应当是废止而不是改良。

关键词：收容教育；劳动教养；卖淫嫖娼；合法性；废止

随着法制建设的逐步推进，我国先后废除了收容遣送制度、收容审查制度和劳动教养制度。因收容教育与劳动教养的准“监狱”的模式相似，故被称为“小劳教”。2013年劳动教养制度被废除后，“小劳教”却仍然存在，这引起了社会对其存在的合法性和必要性的质疑，2014年著名黄姓演员在执行完15日行政拘留之后被收容教育的案件，更是将收容教育制度的存废问题推到风口浪尖。本文试图通过对收容教育制度的合法性辨析及其功能定位和实际效用价值分析，论证收容教育的未来走向应当是废止而不是改良。

一、收容教育制度的概念和历史沿革

收容教育是针对卖淫嫖娼者规定的一种处罚措施。建国之初，我国已经有收容教育制度存在，以专门打击和惩治各种卖淫嫖娼行为。到20世纪50年代，我国虽已无明妓，但暗妓犹存。北京、上海等城市曾经对野妓、暗娼采取集中收容教育的措施，以绝除娼妓。但改革开放后，卖淫嫖娼的丑恶之风再度席卷而来。为了严厉打击卖淫、嫖娼行为，1991年9月4日全国人大常委会审议通过了《关于严禁卖淫、嫖娼的决定》（以下简称决定），《决定》的第4条规定：“……对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为6个月至2年……”该规定虽然并没有明确使用“收容教育”的表述，但是实际上，此即为收容教育的内容。1993年，国务院又根据上述《决定》颁布了《卖淫、嫖娼人员收容教育办法》（以下简称办法），对收容教育作了比较具体的规定，内容涉及收容教育的定义、立法依据、目的、性质、适用程序、收容教育所的设置和管理等方面。该《办法》使得收容教育有法可依，标志着收容教育制度在我国的正式确立。但收容教育在实践中各地的适用和执行标准并不统一：有的地方较为严格，如北京、天津、浙江等地；江西、安徽两省己停止施行多年；西藏各地区均未设置过收容教育所，意味着在该地区对卖淫嫖娼人员不实施收容教育。到2014年7月，据公安部监所管理局统计，全国的容教育所只有116个左右。

二、 收容教育的合法性辨析

收容教育的合法性审视，包括形式合法性与实质合法性两个方面。形式合法性，是指某种制度或者措施是否具有实定法上的法律、法规依据，如果有依据就具有合法性，反之则不具合法性，至于该法律、法规上的依据是否公正合理，则在所不论。实质合法性，则是重在考量某种制度或者措施是否符合自然法上公正、合理的要求，如果符合就具有合法性，反之则不具合法。

（一）收容教育的形式合法性

1、收容教育制度与《宪法》相悖。《宪法》第33条第3款明确规定：国家尊重和保障人权。第37条又规定：公民的人身自由不受侵犯，禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。然而收容教育规定，对卖淫、嫖娼人员可以进行期限为6个月至2年的收教，此执行期限相当于刑法上的管制，拘役甚至有期徒刑，而且还没有缓刑的规定，比一些犯罪较轻的刑事处罚还要严厉。收容教育对公民人身自由的长期限制和剥夺明显违反我国《宪法》“尊重和保障人权”原则的根本要求，以及“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由”的规定，背离了《宪法》的基本精神。

2、收容教育制度与《立法法》相冲突。2000年颁布的《立法法》第8条第5项明确规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，必须制定法律，而在我国，只有全国人大及其常委会有权制定法律，即此处的法律仅指全国人大及其常委会制定的法律，为狭义上的法律。该法第9条还规定，本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权授权国务院对部分事项先制定行政法规，但是有关对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚等事项除外。从该规定可看出，对限制公民人身自由的事项属于“法律保留”的事项，必须只能由法律加以规定，不得授权国务院制定行政法规。因此，国务院《办法》规定的收容教育6个月至2年的期限违反《立法法》的规定。

（二）收容教育的实质合法性

1、对公民可以长期限制人身自由，不符合行政强制措施的本质。根据我国《行政强制法》的规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”该法虽未明确行政强制措施可以限制公民人身自由的具体期限，但说明了行政强制措施只能是“暂时性”的措施，而且这种“暂时性”限制应当具备法定的事由，因此对公民人身自由的限制只能是基于法定事由的暂时性限制。根据《办法》和《决定》的规定可知，官方将收容教育定位为一种行政强制教育措施，然而，作为一种行政强制措施，收容教育却可以限制人身自由长达6个月至2年，比行政拘留、拘役、管制都要严重得多。这己经严重背离了立法对行政强制措施的性质定位。

2、收容教育严重违反了比例原则。比例原则是指，行政机关为了维护社会公共利益达到行政目的，不得不限制或者剥夺公民权益的，不能超过目的所要求的价值和范围。具体来讲，行政机关采取行政措施或者行使自由裁量权必须符合法律目的，所选择的具体措施和手段应当为法律所必需，结果和手段之间存在着正当性，在可以采取多种方式实现某一行政目的的情况下，应当采取对行政相对方权益损害最小的方式，以达到维护和增进的社会公共利与保护行政相对方的合法权益和自由之间的合理平衡。

收容教育的适用对象是实施卖淫、嫖娼违法行为，但尚不构成劳动教养的人。据此，卖淫、嫖娼的行为的性质是一种不构成犯罪的一般违法行为。是成年人之间基于自愿的性交易行为，并没有直接的受害人，也没有直接侵害他人的合法权益，所侵害的是社会道德风尚和风化，对社会秩序的破坏性小，总体来讲，社会危害性比较小。所以在对卖淫嫖娼行为进行惩罚时，应当遵循比例原则，结果和手段之间要具有正当性，惩罚力度要适当。然而，《决定》和《办法》规定的收教期限远远超过被收教者行为过错所应受的惩罚度，明显违反了比例原则。

3、收容教育的手段方法缺乏合理性。一方面，卖淫嫖娼人员都是成年人，且更多是道德和人生观上的问题，单纯使用剥夺人身自由的方法解决思想和价值观上的问题，只能说是立法者的一种理想，在实践中难以奏效。另一方面，《办法》和《决定》规定对卖淫、嫖娼者实行收容教育，硬性规定期限为6个月至2年，存在一定的不合理性。有的被收容人员，觉悟高，转变快，可能不到6个月的时间，在短期内就实现了教育改造的目的，这时候也不能解除收容教育，必须等到规定的至少6个月的期限经过才能被释放，这就存在无理由、无根据地非法限制或者剥夺公民人身自由的情况，不符合以人为本的理念，同时还构成司法资源的浪费，收容教育的意义何在？

4、收容教育缺乏程序正当性。对公民的收容教育，规定由县级公安机关独立决定，不经过司法机关裁决，也无检察机关介入进行法律监督。公安机关对收容教育采用内部书面审批的方式，处理过程不公开无举证、质证、辩论、听证等程序，当事人的辩护权缺乏保障。这样一来被收教者没有经正当的司法程序，只经过公安机关一方，就可能被剥夺最长为期2年的人身自由，远远超出了我国行政权对公民权利的处置权限，与现代社会法治国家最大限度地保护公民的权利和自由的价值目标不一致，与现代程序正义的理念严重相悖。

5、收容教育违反了一事不再罚原则。一事不再罚，是指对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上性质相同的处罚。《决定》和《办法》把收容教育规定为对卖淫、嫖娼者强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习的一种行政强制教育措施，期限为6个月至2年。正如前文所述，收容教育的性质已经超越了行政强制措施的“暂时性”，实质上甚至比刑事犯罪所处罚的管制和拘役还重，相当于有期徒刑，而且不能适用缓刑。据此，收容教育并不是官方所谓的是一种强制措施，而是带有惩罚性质的一种相当于甚至重于刑罚的处罚措施，至少可以认定为一种行政处罚措施。那么根据《办法》的规定，对卖淫者和嫖娼者，除了实施行政拘留的治安处罚外，还可以根据违法行为的严重程度而处以收容教育。这一规定违反了一事不再罚原则。

6、收容教育制度违反了国际公约人权保障的精神。《公民权利和政治权利国际公约》第9条第1项明文规定，“人人有权享有人身自由和安全，任何人不得加以任意逮捕或监禁。除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”。收容教育制度长期剥夺人身自由，缺乏基本法律依据，没有公正合理的程序，也没有制约监督机制，违反了国际公约的规定，缺乏存在的正当性，人权保障谈何说起？！

三、收容教育制度的未来走向

（一）观点展示

时至今日，收容教育早已是一种病症缠身，千疮百孔的不合时宜的制度，对其存在的问题，社会各界有目共睹，也纷纷发声对此制度进行多角度，多层次的剖析和批驳。但究其存废问题，理论界尚有争议，笔者总结了两种观点：

1、“刮骨去毒”改良存续。此种观点认为，收容教育制度对教育改造卖淫、嫖娼者，遏制卖淫、嫖娼行为，净化社会道德风尚，有其积极作用，不能因为存在问题就彻底否定，如果一项制度因为存在问题就予以废除的话，那么不仅是收容教育，中国的其他制度也存在不同程度的问题；不仅是中国，从世界范围来看，各国的法律制度都有其不合理的地方，如果一有问题就予以彻底否定，那么无论从理论层面还是实践层面来讲，都将是一场灾难，不利于法制稳定和法制建设。正确理性的做法是应该从其功能定位出发，对收容教育的积极作用给予充分的肯定，在此基础上，对其不合理的地方进行改良，从而让其继续并且更好的服务社会。

2、“壮士断臂”彻底废除。此种观点认为，收容教育制度和劳动教养制度，除了在适用对象上存在区别外，其他给方面无实质差别，都具有“准监狱”性，收容教育也因此被成为“小劳教”。继2013年劳动教养制度被废除之后，收容教育存在的合法性遭到普遍质疑，既然劳动教养都已经退出了历史舞台，收容教育也因此缺乏存在的根据。最关键的还是在于收容教育制度本身存在根本性的缺陷和病症，正如前文所分析的，该制度在形式上和实质上的都存在合法性问题，并结合其现实的实践情况，该制度没有存在的空间和价值，应该尽快废除。

（二）收容教育制度应予废止

笔者认为第二种观点更为科学和合理。立法将收容教育制度定位为一种行政强制教育措施，而从《办法》和《决定》的规定来看，其实质上已经是一种带有惩罚性质的处罚行为，有的学者甚至称之为“刑法之外的刑罚”，性质错乱，这是该制度的固有缺陷和致命症结，是根本性的重大问题，很难通过小修小补来克服，不仅与《宪法》尊重和保障人权的基本精神相冲突，还违反了《立法法》关于“法律保留”事项的规定。劳动教养制度的废除，更是让其失去了适用的参照标准。从法律程序上看，由作为行政机关的县级公安机关独立决定，不经过中立的司法机关裁决，也无检察机关的法律监督。公安机关对收容教育采用内部书面审批的方式，处理过程不公开，没有举证、质证、辩论、听证等程序，违反了程序正义。从实体正义上看，卖淫、嫖娼属于一般违法行为，既无直接受害者，也没有直接侵害他人合法权益，社会危害性小，对此却要处以限制人身自由长达6个月以上2年以下的收容教育，处罚程度明显超过了行为过错所应受的惩罚度，严重违背了实体公正，也不符合比例原则。同时，对成年人之间自愿进行的性交易行为，采取限制人身自由的方式来达到所谓的教育改造目的，实为不当，被收教人员能否真正从思想上改良从善，和限制人身自由的手段并无直接联系。再者，由于收容教育实际上被认定为一种处罚措施，那么根据《办法》：对卖淫者和嫖娼者，除了实施行政拘留的治安处罚外，还可以根据违法行为的严重程度而处以收容教育。这一规定违反了一事不再罚原则。收容教育制度还违背了《公民权利和政治权利国际公约》关于人权保障的规定。而且，从收容教育制度的实践现状看，一连串的数据客观地反映出了它的生存危机，表明社会对该制度的需求锐减，已经不具有存在的价值。

基于以上种种问题，要从根本上去改良收容教育使之合法又合理，现实中是很难操作的，即使是从其根本性质，适用条件，实用程序等各方面都进行全面的改革，也只不过是改头换面过后的“收容教育”而已，因为至少从性质上看，不可能把它定性为一种刑罚，而至多往行政强制，行政处罚，保安处分等方面界定，仍然克服不了其“刑法之外的刑罚”的固有缺陷。它的存在仍然是缺乏合法性的，如果将其保留，极有可能将是已经寿终正寝的劳动教养制度的重生载体。

至于有的学者提到的，如果将收容教育制度彻底废除，将会出现法律的真空地带。笔者认为这是多余的担心，因为我国先后成功地废止了收容审查，收容遣送和劳动教养三种制度，被废止后的社会治安管理状况均表明，它们的废止并没有造成“法律真空”进而导致违法行为的增多甚至失控。在劳动教养被废止后，基本形成了由刑罚和治安管理处罚构成的二元制裁体系，收容教育废止后，《刑法》和《治安管理处罚法》之间的衔接将更加顺畅，这种二元制裁体系也将会更加完善。收容教育被废止后，现有的《治安管理处罚法》以及现有的行政处罚措施，如：罚款、拘留等的调整力度足以对抗卖淫、嫖娼的违法行为；现有的强制医疗制度完全可以应对卖淫、嫖娼人员的性病、艾滋病的检查、治疗以及传播问题，总之，废除收容教育制度，并不会对现有的社会秩序造成冲击，并不存在所谓的“法律真空”。（作者单位：西南政法大学民商法学院）

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