北欧城乡一体化模式的启示

常若云

（中共郑州市委党校科研处，河南郑州450042）

党的十七大以来国家不断强调农村经济发展和农民收入增加，提出走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡的长效发展机制，打破传统二元城乡结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局。城乡一体化的提出是我国社会发展新阶段的必然要求，也是全面建设小康社会的内在需要。

一、城乡一体化理论在我国的发展

城乡一体化是我国现代化和城镇化发展的一个新阶段，城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展上的一体化，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，最终实现我国经济社会全面、协调、可持续发展。在我国，关于城乡一体化的思想早在20世纪就已经产生，随着改革开放的不断深入，到20世纪八十年代末期，城市与农村之间在经济与社会的发展过程中出现了越来越深的隔膜，导致了种种经济社会矛盾的出现，关于城乡一体化的思想逐渐受到学者们的重视，并对其概念及内涵进行了系统的研究。

1.关于城乡一体化的概念。所谓城乡一体化就是“随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，使城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态、空间、政策（制度）上协调发展的过程”。城乡一体化是一项深刻的社会变革，这场变革是国家政策的变革，也是发展和增长方式的转变，是社会体制的更新，也是国家领导方式和工作方式的改进。

2.城乡一体化的内涵。在学术界，学者从不同的角度对城乡一体化有着不同的分析，有学者从城乡关系的角度出发，将城乡一体化理解为打破发达城市同落后农村之间的分割壁垒，实现城乡之间不同要素的自由流动，实现城市与农村融为一体的社会形态。也有学者从经济发展规律和生产力合理布局角度出发，将城乡一体化理解为农业经济与工业经济联系不断紧密的一个过程，他们认为城市工业经济与农村经济之间的不断交流是世界经济发展的趋势之一，实现城乡一体化就是要统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，从整体上获取最佳的经济效益。还有的学者讨论城乡的工业协调发展，称为“城乡工业一体化”。规划方面的学者是从空间的角度对城乡结合部做出统一的规划，即对具有一定内在关联的城乡物质和精神要素进行系统安排。生态环境方面的学者是从生态环境的角度，认为城乡一体化是对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康、协调发展。实践证明，我国无论是在理论上还是在实践上城乡一体化建设都取得了一定的成绩，但是由于历史和现实条件的限制，我国在城乡一体化建设中还面临不少问题，比如如何协调城乡一体化与稳步城市化之间的关系，如何在城乡一体化建设过程中合理调整分配、建立统一劳动力市场、政府体制创新以及建立均等化的基础公共服务体系等等。在全球范围内北欧国家是城乡一体化建设最好的区域，学习和借鉴北欧经验，必将有助于我国城乡一体化建设。

二、北欧城乡一体化模式的经验

1.北欧城乡一体化概述。第二次世界大战后，大部分的北欧国家都面临着国家重建和发展问题，由于自然环境和战争的原因，战后的北欧国家出现了严重的城乡发展不均衡的情况，边境农村地区人口锐减，以城市为中心的经济发达区域人口膨胀，并由此造成了产业衰退、经济重建和结构性失业并存的多重矛盾交织的局面，这种由于地域发展失衡导致的多重矛盾进而引起了北欧部分国家一系列的政治问题。为了使这种贫困与富裕地区、工业区与农业区发展失衡的问题得到调整和改善，从20世纪70年代开始，部分北欧国家实施了一系列的发展计划、政府改革和财政转移支付等措施。以挪威为例，为了让人口流失严重的农村地区获得比其他地区更快的发展速度、更多的就业机会，以避免人口的进一步流失，政府采用资源下沉、扶持生产以及财政补贴等政策来加大对人口流失严重的农村地区进行发展帮助。资料数据显示，仅1973年一年，挪威政府就向农业部门投资了19亿挪威克朗，同时大量的公共服务也开始向农村地区倾斜，政府承诺在全国为全体居民提供全面统一的基础设施和公共服务，这些基础设施和公共服务在农村地区和城市地区是统一、无差别的。在基本公共服务方面，北欧国家对农村城市都设定了统一的基本公共服务标准和最低水平，包括统一的最低养老金标准、幼儿园补助标准、医疗保险标准等等。同样以挪威为例，2007年挪威人均GDP达到79154美元，位居世界第二，通过税收平衡、转移支付、国家补贴等多种收入调节手段后，全国各地的收入差距明显缩小。据“统计挪威”（Statistics Norway）的数据显示，2009年1月挪威的城市化率已达79%，农业劳动力占全国就业人口的比例从20世纪50年代的43%下降到2.7%。通过城乡一体化措施的实施，北欧国家经过几十年的发展，到20世纪末期，已经基本消除了城乡差别，农村居民收入水准、生活条件和社会福利水平，以及可持续发展能力基本与城市居民相同。在国家发展的同时实现了城乡之间公平和可持续发展。

2.北欧城乡一体化的基本经验。第一，基本公共服务均等化。在北欧城乡一体化战略实施过程中，所有措施的核心就是建立全面统一的公共服务标准相同的生活条件。北欧多个国家的发展过程证明，单独的农村发展政策和区域发展政策难以实现农村和城市的统一发展，无法从根本上保证城乡一体化的有效实施。均等化的公共服务体系包括强化偏远地区和农村的教育、医疗和社区服务，在公共服务上部分地域和城乡推行统一的标准和基准，包括统一的最低养老金标准、幼儿园补助标准、医疗保险标准等。在实施公共服务均等化的过程中，国家各个部门都需要在各自的职责范围内具体行使自己的职能，最大化的保证各种公共服务均等化政策的有效落实。第二，完善的公共服务法律法规是城乡一体化的基本前提。北欧国家公共服务的均等化不仅是政策方面的规定，而是直接上升到法律层面，用法律的强制性来保障公共服务均等化的实施。北欧各个国家通过法律的手段来保障城乡一体化过程中公共服务的均等化，有效避免了政策落实不到位的情况。而且北欧各个国家在公共服务的立法上分类细致、权责明确，比如在挪威，在基础教育方面，《基础教育和培训条例》（教育法案第17条，1998年）明确规定全国5岁以上适龄儿童有参加10年基础教育的权利与义务。对于5岁以下的孩童，挪威《父母与儿童条例》（儿童法第8条，1981年）明确规定父子关系的成立和生效以确保未成年儿童的监护和抚养权利。在均等化方面，挪威强调权利与机会的平等，《性别平等法》（1978年）明确规定男女在教育、就业、社会保障等方面拥有平等的权利。《反歧视法》（2005年）规定不论种族、民族、肤色、外表、语言、宗教和信仰，人人享有平等的权利，包括就业和社会福利。《反歧视与可及法》（2008年）还把残疾人纳入反歧视法的范畴。第三，政府职责明晰是城乡一体化的有力保障。在北欧城乡一体化公共服务供给体系当中，政府是公共服务的供给主体和政策制定者，在整个城乡一体化发展战略中具有重要的主导作用，北欧各国政府根据自己国家人口和人才发展情况，普遍建立高度发达的公共服务人才体系，更重要的是在各级政府之间划分了明晰的公共服务职责。以挪威为例，挪威政府分为中央政府、郡政府和市镇政府三级，不同级别政府在公共服务供给体系中担负的职责各有不同：中央政府负责国家保险计划，专业健康医疗服务（医院），高等教育与科研创新，劳动力市场（包括难民收容和移民），国家路网，农业与环境事务，公检法司，外国政策与国防，国家博物馆、图书馆和体育设施，贸易与产业政策等服务的综合管理；郡政府则主要负责郡内教育、公共交通、地区经济等服务；市镇政府则负责区域内老人护理，幼儿园、小学与初中教育，文化事务，市镇内道路、供水、排污等。第四，广泛参与的民主治理机制是城乡一体化的重要监督方式。北欧国家人口普遍较少，政治架构也比较简洁，政府以及其他公共机构和公共政策具有高度的透明性，因此一般能保障透明的政治运作，所有公民均有完全平等的社会参与机会和相当的社会参与能力。北欧国家的政治制度设置保障了除了剥夺政治权利之外的公民都可以参加国家和地方的议会，可以对国家政策的实施情况进行监督，地方居民对本地政府提供公共服务的满意度及其现实需求，都能通过本地选举的议员迅速反映到国会、郡议会和市镇议会，广泛的民主参与机制保证了最广大民众民主地参与国家政策和国家事务的决策与实施，对于城乡一体化的发展起到了重要的监督作用。

三、北欧模式对我国城乡一体化发展的启示

北欧的城乡一体化战略使得北欧各国经济发展形势明显好于欧洲其他国家，全面统一的社会福利和保障制度为国民提供了“从摇篮到坟墓”的社会保障，城乡一体化的战略使北欧国家在经济增长和社会公平之间找到了一个平衡点，成为世界上贫富差距最小的地区，这种经济与社会的协调、可持续发展对于我国城乡一体化发展和和谐社会建设具有重要的启示。

1.城乡一体化实施要立足国情、尊重现实。一个国家或者地区要实现既好又快的发展，一个重要的前提就是制定符合本国国情的政策。世界各国的具体情况不同，因而也没有大一统的发展模式可以完全照搬，只有尊重本国现实、符合国家具体情况的发展政策才是好政策。北欧城乡一体化模式是建立在国家小、人口少、民族相对单一的基础上，因此在很多的政策决策和实施过程中更容易发挥统一决策和直接民主的特点，因而也更容易在全国范围内实现全面统一的公共服务体系建设。然而，我国最大的一个特点就是国家面积大、人口众多、民族成分复杂。因而我们在学习北欧城乡一体化模式的过程中就不能照搬北欧模式，而应当学习和借鉴北欧创造的政治文明、经济文明和社会文明中的有用因素，作为我国城乡一体化发展及和谐社会建设的参考。马克思主义认为社会的公平是一个从相对不公平到相对公平渐进的发展过程，社会主义市场经济的发展为我国带来了经济的巨大飞跃和人们生活水平的实质性提高，对我国经济和社会的发展具有不可估量的促进作用。然而市场经济的负面效应也造成了我国一些社会问题的出现：城乡居民的收入差距不断扩大，农村经济模式单一，经济结构亟待调整，一部分农村家庭经济条件不佳，大量农村富余劳动力闲置或盲目流入城市，进一步在城市中带来一些新的社会问题等。依照市场经济的一般规律，单纯的市场导向的经济发展势必在一段时期内造成城乡经济发展水平的落差，影响社会公平的实现，在这个过程中如何满足最大多数人们的生存和发展需求，维护社会公平，实现社会主义共同富裕的目标，是我们需要思考也是需要立即着手去做的事情。就城乡一体化发展来说，我们需要充分尊重我国的具体国情，顺应社会发展的历史潮流，不断加强政府在社会发展过程中的调控作用，以满足最大多数人的基础需求为根本，逐步消除城乡二元结构，在具体发展中建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，逐步减小城乡之间差距，消除城乡发展的不公。

2.城乡一体化重在实现基本公共服务均等化。

城乡一体化的目的在于保障社会公平和共同发展，北欧城乡一体化模式的经验告诉我们，城乡一体化发展的核心目标有两个，一个是平等的社会地位和社会参与权，另一个是享受基本一致的公共服务。北欧城乡一体化过程中将“基本公共服务均等化”作为城乡一体化实施的核心，强调的就是建立全面统一的社会公共服务体系，只有农村和城市一样具有大致相当的公共服务体系，才是实现城乡一体化的基础。就目前我国现实情况来看，农村基本公共服务的缺失和不到位已经成为当前我国推进城乡一体化面临的主要障碍，实施城乡一体化战略也应当从均等化的公共服务着手。第一，均等化的公共服务体系是城乡协调发展的基础保障。要实现我国城乡经济的协调发展，关键在于农村经济发展和农民致富能力的提高，当前这种城乡经济差距的过大，一定程度上是由于农村经济活力不够，相对单一的农业经济结构影响了农村经济的市场化，也影响了农民经济参与能力和财富创造能力的提高，城乡差距本质上是在统一的市场经济条件下的经济发展能力的差距。城乡之间在教育、健康等公共基础服务方面同城乡经济之间的巨大差异逐渐形成了一个恶性的循环。第二，均等化的基础公共服务是缩小城乡收入差距的关键。研究表明，基本公共服务的接受水平同收入水平具有一定的正相关关系，接受的基本公共服务越好，越能有效提高居民的收入水平，基础公共服务差距同人均经济收入差距之间的影响度大概在30%到40%之间。因此，我国城乡一体化建设需要不断减少城乡之间的收入差异，推动城乡基础公共服务的均等化，利用政府在公共服务中的宏观调控作用，逐渐减少农村与城市之间居民的收入差距。第三，均等化的公共服务可以有效刺激农村消费，活跃农村经济，并逐渐缩小与城市经济之间的差距。当前我国广大农村地区的基础公共服务设施非常匮乏，只是在靠近城市的农村地区才基本建立了一定的基础公共服务设施。在我国的消费结构体系中，农村消费人群占了大多数，但是农村消费率却十分低，而且随着城乡经济差距不断拉大，农民消费率和消费比重呈不断走低的趋势，这与城市消费人群不断上升的消费率和消费比重形成了鲜明的对比。从根本上来看，农村消费对经济刺激不力的一个重要原因在于农村基本公共服务的缺失严重抑制了农民的消费欲望。在城乡经济一体化过程中刺激农村消费，活跃农村经济，扩大内需应当充分考虑农村地区基本公共服务的投入力度。

3.城乡一体化需要系统的制度创新。推动城乡一体化建设，需要以我国政府的政策目标和制度安排为前提，主要在于让城乡各要素之间能够平等自由的流动。我国当前城乡之间二元制结构人为地限制了各种要素的自由流动，加剧了城乡之间的差异化。根据北欧城乡一体化的经验，我国政府应当在城乡一体化战略过程中系统地进行相关制度更新，减少对城乡之间各种要素自由流动的限制。第一，推动户籍制度的革新。传统城乡二元结构、现有户籍制度严重限制了农村富余劳动力的自由流动，农民在城市工作却无法获得同城市居民一样的社会保障，融入性的制度障碍加剧了城乡之间的心理差距，影响了城乡要素之间的自由流动。因此城乡一体化战略必须推动户籍制度的改革，打破农民流转的制度屏障。在具体操作中，可以从中小城镇着手，逐渐改变城乡差别化的户籍管理和劳动用工制度，促进城乡之间劳动力因素的自由流动。第二，明晰各级政府在基本公共服务中的具体职责，推动公共服务制度的统一。合理界定各级政府责任，明晰上下级政府间在公共服务中的分工协作，消除以往公共服务机构权责不明，职能趋同的现象。具体就是以“中央和省级政府主要承担基本公共服务均等化规划制定和财力保障责任;省级以下政府主要承担辖区内基本公共服务均等化的具体实施责任”为原则。同时注重对农村公共基础服务制度缺失的弥补，不断完善公共服务制度，不断缩小城乡公共服务保障水平。第三，建设以地区财政能力均等化为核心的公共财政制度。地区财政能力均等化为核心的公共财政制度建设关键在于确立辖区财政观念，以树立基本公共服务支出责任与财政能力平衡为原则，通过国家规范的公共财政转移支付体系实现财政在城乡一体化过程中的均衡配置。同时通过对国民收入分配制度的调整，逐渐增加对于中西部地区和广大农村的转移支付，用以更好地服务农村地区基本公共服务体系建设。第四，推动公民社会建设，提高公民社会参与。政府应当鼓励和培养公民在城乡一体化建设过程中的社会参与意识，在面对社会问题时能够与政府或者社会组织进行良性的沟通与互动，通过自己的参与更好地解决问题。公民参与社会事务，这既是自己民主权利的一种体现，也有助于解决身边的社会问题。社会矛盾发生后，民众应当选择更加科学民主的利益诉求方式，而不是散沙式的利益诉求，如果不能实现有效的集体沟通，不利于社会矛盾的解决，也容易导致一些不必要的群体性事件发生。城乡一体化建设涉及方方面面的利益，一定要形成均衡的利益表达机制，这就需要从根本上推动我国公民社会建设，在积极、合理的社会参与过程中，体现公民的民主权利，反应利益诉求。

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