资产建设在农村贫困救助制度中的应用条件分析

张慧颖

（郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001）

一、引言

近年来，经济快速发展，贫富差距逐步加大，农村贫困家庭在机会和资源获取方面处于劣势地位，导致了贫困代际转移的现象。以农村最低生活保障为核心的社会救助制度，只能缓解贫困家庭的一时贫困，对于从根本上解决贫困问题无异于杯水车薪。这种以收入为本的救助理念与模式使得大部分受助的贫困家庭一直在“低收入”与“低消费”的循环中勉强维持生活。随着社会平均富裕程度的提高，社会成员的需要也发生了变化，以生理温饱为界解决贫困问题的标准，无论在理论意义还是政策意义方面都已经降低［1］。传统的缺衣少食等生存性经济贫困随着国家经济扶贫政策的深入逐步减少，取而代之的是由信息匮乏、人力资本流失、社会资本和支持网络系统的不足、政策偏差、文化教育和权利保护缺位，以及农村生活价值的失落等因素导致的新型贫困［2］。

贫困的代际转移使贫困家庭的两代甚至几代人都可能无法享受社会发展的成果而深陷贫困，这有悖于社会公平，有损于社会安定。因此，我们需要在这种以收入为本的救助模式的基础上，探索出一种以长远利益为根本的，可持续的农村贫困救助模式。美国学者谢尔登提出了资产建设理论。资产建设，是指政府或非政府组织有组织地引导和帮助穷人进行资产积累，而非简单地直接增加其收入与消费，穷人依靠自身积累的资产进行特定目的的投资，从而实现自身发展，走出困境［3］。这是一种以资产为本的理念，主张通过帮助穷人积累资产来提高其自身的发展能力，从而可以彻底地摆脱贫困，而不是通过加大或者维持穷人最低生活标准的直接现金支付的支持。它要求政府以转移支付部分资源的方式来刺激穷人主动加强对未来资产的积累，从而形成一个帮助穷人进行资产积累的新模式。

二、我国农村收入型贫困救助模式存在的问题

1.以收入为本，难以实现应保尽保。目前我国最低生活保障制度是对人均收入低于当地最低生活保障标准的贫困人口实行差额补助的一种社会救助制度，具有托底的作用。农村最低生活保障制度是农村贫困救助的核心，自实施以来对缓解农村贫困、维持农村安定做出了一定的贡献。但是在实施的十多年里，农村低保制度存在的问题也逐渐凸显。一是准入机制存在问题。主要体现在低保对象的确定是根据其收入情况来确定的。但是那些收入略高于低保线，家庭因病因学致贫的支出型贫困家庭却无法获得低保资格。这个贫困群体的实际生活水平还不如低保家庭。二是低保含金量过高。一旦获得低保资格，即可享受附属于该制度之上的各种优惠政策。这样也导致了很多人开始比穷，争相获得低保资格，也使低保的退出机制形同虚设。三是制度实施缺乏专业指导。在基层低保工作满意度调查中，半数村民对目前的低保工作表示不满。在没有专业人员介入，没有科学可行的考核指标时，所谓的入户调查与民主公示看似公平，但还是充满了主观性。一些在农村声誉或者人际关系不好的贫困人口可能会被排斥在该制度之外。这也使低保制度在实施的过程中出现政策走样的现象或滋生腐败。

2.贫困救助多元化造成资源浪费。社会救助就是要做到“织好网”“补短板”“兜住底”。最终，社会救助体系应当形成一个联系紧密的“底网”，做好人民生活的最后一道防线。而目前，我国社会救助工作“政出多门”。从资金预算到最低生活保障与各类专项救助以及临时救助涉及财政、卫生、劳动保障、农委、住建、教育、工会、残联等多个部门，其中很多内容相互交叉，这种交叉的管理格局造成了资源浪费，管理部门也容易相互推诿，导致救助工作效率下降、救助成本偏高、政府绩效难以考核等问题，不利于贫困救助机制的优化与升级。

3.缺乏对贫困人口的激励作用。以目前的农村低保为例，农村最低生活保障是针对家庭人均收入低于一定标准的农村贫困居民，低保含金量较高，涉及多个方面甚至与专项救助捆绑，导致了很多人为获取优惠政策资格而竞相比穷。享有低保待遇并且有劳动能力的人怕获得劳动收入后失去低保资格而不愿工作。当然，并不是所有享受低保待遇的人都具有劳动能力，因此，需要在社会救助中引入激励机制，对有劳动能力的人，应强调其权利与义务的结合。现行的农村救助制度由于其制度本身的缺陷，并不能鼓励或者帮助有劳动能力的贫困人口依靠自身能力的建设与发展走出贫困。这导致了政府负担越来越重，减贫效果越来越差，随着贫困代价转移，贫困家庭的几代人都面临着贫困的风险。

三、资产建设理论与资产社会政策

1.资产社会政策。美国学者谢尔登指出，凡是广泛地和普遍地促进公民和家庭尤其是穷人获得不动产和金融资产以增进他们的福利的方案、法则、法规法律，都属于资产社会政策。以资产建设为基础的社会政策是针对以收入为基础的社会政策提出的。收入是指金钱物品和服务的流动，资产指的是财富的储蓄和积累［4］。在解决贫困的问题上，以收入为本的救助政策是对贫困家庭的“输血”救助，而以资产为本的贫困救助是帮助贫困家庭增强“造血”功能。目前，世界各地的资产建设社会政策多是通过减税补贴、账户配额等方式，这种政策使得资产分配比收入分配更不公平，而且形成持续拉开贫富差距的社会化趋势。这种情况下，只有拥有资产的非贫困人口才有机会获得资产社会政策下的资产积累，没有资产的贫困人口则被排斥在外。

2.资产建设与贫困问题。从广泛的国家角度来说，贫困不是支出问题，也不是人道主义问题，贫困是对国家的一种消耗，一种人类资源的损失。传统的以收入为本的救助模式中，贫困群体的生活来源不是个人收入而是政府的转移支付，不从事生产活动的贫困人口领取国家的转移支付部分，他们作为纯粹的消费者是被动的，对自己的生活没有主动权，也没有参与到经济生活中来。在农村贫困家庭救助中引入资产建设的内容，主要是针对农村贫困家庭中有劳动能力与劳动意愿的人口，政府可以通过转移支付与适度配额、就业扶持与技能培训来帮助贫困家庭将资产积累到一定程度。这要求受助的贫困人口只有在主动劳动、主动积累的情况下才能获取政府转移支付的配额救助。

3.资产建设应用于农村贫困救助中的优势分析。从减贫效果来看，收入型的社会救助只能帮助受助对象暂时渡过难关，它是单纯地从收入的角度出发，并没有考虑到贫困家庭以后的发展，因此不能从根本上解决贫困问题，它的减贫效果体现在短期内。然而，将资产建设应用到农村贫困救助中则可以帮助受助对象进行资产积累，享受到社会发展的共同成果，最终能够摆脱贫困，它的减贫效果是长期的。从新公共管理的角度来看，资产建设应用到农村贫困救助中，减少了政府负担，政府主要是通过宏观调控与适度配额履行其职责，符合“小政府、大社会”的理念，配额量与受助对象账户积累量均是数字化计量，易于政府绩效考核，可以有效地减少腐败。

四、“低保+贫困人口能力建设+家庭发展账户”模式

1.模式介绍。资产社会政策下的贫困救助，不单单是对贫困家庭的救助，更是对贫困人口能力建设的支持。它主要是通过建立个人发展账户并鼓励受助者主动在账户内存款来获得一定配额。因此，资产建设模式首先是通过对受助人群进行能力建设或者提供其参与生产活动的机会去获得资产，进行积累。目前，我国在短期内解决贫困家庭困难现状还需要依靠以收入为本的农村最低生活保障制度。在此基础上，还应通过对贫困家庭中有劳动能力的人进行就业指导，提供就业机会，发放小额贷款等手段促进其主动积累，帮助其建立家庭发展账户或个人发展账户。通过一定比例的配额鼓励其进行生产劳动，主动积累，预防以后的生活风险，最终摆脱贫困。这种模式就是将收入型救助政策、能力建设与资产建设相结合。简而言之，该模式主要包括：一是通过低保帮助贫困家庭维持正常生活；二是结合农业扶贫或者就业指导，帮助有劳动能力的低保对象参与生产活动；三是帮助资产建设对象建立个人或者家庭发展账户，并将其收入定额存入该账户内；四是政府根据存入情况，对低保对象的个人账户按照一定比例配额，配额达到一定程度后不再进行救助。

2.实施的可能性分析。该模式可能面临配额的资金压力和人们对贫困人口积累能力的质疑，但是目前实施已经具有良好的政策环境，能够缓解政府一定的资金压力并能够增大贫困人口参与生产活动的机会。2010 年5 月，国发办［2010］31 号文件——《国务院办公厅转发扶贫办等部门关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知》，要求通过探索两项制度的衔接，保障农村贫困人口基本生活，提高收入水平和自我发展能力，从而稳定解决温饱并实现脱贫致富，到2020 年消除绝对贫困。2014 年的《社会救助管理办法》中第四十二条规定：“国家对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员，通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等办法，给予就业救助。”第四十六条规定：“吸纳就业救助对象的用人单位，按照国家有关规定享受社会保险补贴、税收优惠、小额担保贷款等就业扶持政策。”2014年中央一号文件指出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。”这样一来，多数拥有土地的农民也可以直接通过土地抵押等方式进行资产积累。另外，个人账户的积累也可以通过银行利率的调整而达到一定配额，当账户余额较少时，可通过高利率继续进行积累，达到一定数额后利率恢复正常。

社会救助是社会保障的最后一道防线，是国民生活最基本的安全网。若完全依靠资产建设，有悖于社会风险社会公担的理念，缺乏互济性。同时，农村贫困人口的资产积累能力也会影响该模式实施的成效。因此，我国应在收入型社会救助制度的基础上，在不否定现有的最低生活保障制度与专项救助制度的基础上引入资产建设的内容。

［1］赵慧珠.中国农村社会政策的演进［J］.东岳论丛，2007，（1）.

［2］彭华民.西方社会福利理论前沿——论国家、社会、体制与政策［M］. 北京：中国社会出版社，2009.

［3］［4］［美］迈克尔·谢尔登.资产与穷人：一项新的美国福利政策［M］.高鉴国译.北京：商务印书馆，2005.