浅谈法治边检建设

●刘灿春

(武警学院研究生队，河北廊坊 065000)

(本栏责任编辑、校对 刘彦超)

习近平总书记在2013年1月7日全国政法工作电视电话会议和2月23日中央政治局第四次集体学习时的讲话中都明确提出推进“法治中国”建设，并强调“法治中国”建设的“新十六字”方针——“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“建设法治中国”的目标，“法治中国”首次被写入党的文献。这说明我们党和国家更加重视法治的价值，更加注重拓宽法治建设的领域。法治中国建设是实现中国梦的重要组成部分与有力保障，执法公正与公信是建成法治中国的关键指标和本质要求。出入境边防检查机关作为法治中国的建设者、维护者和捍卫者，应当主动树立宪法和法律权威，坚持公正执法，切实保障和维护边检服务对象的合法权益，不断提高执法公信力，为建设法治边检而努力奋斗。

一、“法治边检”的内涵

“法治”不仅意味着一种有秩序的社会状态，更重要的是人的权利、自由和尊严得以保障和实现。“法治”应包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。［1］“法治边检”即边检权力法治化，具体体现为:边检法律体系健全完善、执法行为规范有序、边检权力监督有效、行政争议妥善解决、法治观念深入人心五个方面。

法治边检的“法治”，既是一个内涵丰富的概念，也是一种价值取向明显的意识形态。

(一)法治边检的“法治”，是与人治对立的

法治是充分发扬民主，集中广大边检人员的集体智慧来共同治理边检，是众人之治，民主之治，依据的是反映包括出入境旅客在内的广大群众利益的法律(这里指广义的法律)。人治是一人(或几人)之治，依据的是掌握边检机关单位领导权力的领导个人意志。法治与人治的分界线是:当法律与当权领导者的个人意志发生冲突时，是法律高于个人意志，还是个人意志凌驾于法律之上。［2］

(二)法治边检的“法治”，是依法行政的新提升

法治边检与边检机关依法行政二者都强调任何组织和个人要遵守边检法律法规，根据边检法律法规办事。法治边检在强调依法行政的同时，还考虑到了要遵守什么样的法律的问题，这就对法律本身提出了要求，要求人们所遵守的法律必须是良法，而不是恶法。这一点更符合边检机关民主化、法治化前进的方向。而依法行政的含义中并没有涉及到这一点要求。因此，法治边检理念是依法行政观念的提升，顺应了党中央从“有法可依”到“科学立法”法治理念的转变。

(三)法治边检的“法治”，是边检价值的新要求

法治不是单纯的法律秩序。不是任何一种法律秩序都称得上法治状态，法治是有特定价值基础和价值目标的法律秩序，即是有价值规定性的社会生活方式。［3］例如，不能把希特勒以法律名义制造的白色恐怖称为法治状态，不能把某些封建统治者推行的严刑峻法称为“法治”。就法治边检来说，“法治”的价值基础必须承认利益的多元化，对一切正当的利益尤其是管理相对人的合法权益予以无歧视性差别的保护。据此，如果边检制度或边检秩序缺乏这一最低限度的价值基础和目标，就不配称为“法治”。

(四)法治边检的“法治”，是多种观念的综合

法治边检应该是民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序、效益与合法性的完美结合。据此意义，法治边检的基本标志应包括:边检工作的基本方面和主要的社会关系均纳入法律轨道，接受法律的治理，而法律是建立在尊重民主、人权和潜能，保护和促进国家对外开放、科技文化交往、出入境秩序和社会进步的基础上;凝结着宪法和法律高于任何个人、组织的意志，有至上的效力和最高的权威;边检的一切权力根源于法律，而且要依法行使;平等地保护每个管理相对人的合法权益，对管理相对人一切非法的侵害都能得到公正、合理、及时的补偿，等等。

二、“法治边检”建设面临的形势

提高边检服务水平工作开展以来，全国边检机关着力转变工作理念，创新工作机制，积极创造服务出入境人员、促进对外开放的良好通关环境，构筑维护国家安全和社会稳定的坚实屏障，打造展现我国良好形象的窗口，赢得了国内外的广泛赞誉，边检工作和边检队伍建设取得显著进步。

当前，我国正处于经济转轨、社会转型的特殊时期，社会建设任务艰巨。在改革开放不断深入、利益关系深刻调整的新形势下，人民群众更加注重保障合法权益、维护公平正义、共享发展成果，对建设服务型政府、改进社会管理的需求更加强烈、更加多样化。以服务为出发点和落脚点，不断创新社会管理，为人民群众提供高效、优质、全面的服务，对加强社会建设、促进社会和谐稳定具有重大意义。边检工作面临形势与国家面临的形势基本一致，即:机遇前所未有，挑战也前所未有，机遇大于挑战。主要表现在以下六个方面:

一是边检各项工作得到了中央和社会各界的充分肯定，与此同时，边检工作严密管控与高效运作、业务量日益增大与管理资源相对不足的矛盾更加突出，成为制约边检工作进一步开展的重要因素。

二是边检机关在国家经济社会发展中的作用不断加强，与此同时，随着改革开放的不断深入，社会各界对边检机关为国家经济社会发展发挥更大作用的要求越来越高，压力越来越大。

三是边检机关服务能力不断提升，与此同时，边检工作又面临着传统职能任务不断加重、非传统职能任务不断拓展的挑战。

四是现代边检制度发展取得重大进展，与此同时，影响边检改革向纵深发展的机制体制障碍仍然存在，一些长期积累的深层次矛盾并没有彻底解决，改革整合工作的难度很大。

五是边检法制建设得到加强，依法行政水平进一步提高，与此同时，随着建设“法治中国”方略的深入实施，边检机关在转变执法理念、统一执法方式、规范执法行为等方面需要进一步改进。

六是边检队伍建设成效明显，与此同时，在社会价值取向多元化、物质文化需求日益增长的情况下，边检队伍建设和廉政建设面临着新的考验。

这就要求广大边检人员对新形势、新要求认真加以分析，保持冷静的头脑，根据党的十八大精神，进一步深入研究对策，抓住机遇、迎接挑战，努力把法治边检建设不断推向前进。

三、“法治边检”建设存在的问题

(一)“依法办事”概念的局限性制约法治边检建设

自从1956年9月董必武同志在中国共产党第八次全国代表大会上，提出了“依法办事”的主张以来，“依法办事”已成为全国上下妇孺皆知的概念。但是，并非所有知道这个概念的人都能真正理解其中的含义。很多人从字面含义去理解“依法办事”，即按照法律规定办事，而不去探究“法律规定”背后的法理或者立法者意图。法律是用语言描述的，而语言本身的不确定性、模糊性会引起人们对“依法办事”思想观念理解的模糊、混乱，并有可能被一些人滥用、误用，影响法治边检建设的进程。更有甚者，利用“依法办事”的概念，往“依法”之“法”里塞进了根本不具有法律效力的“红头文件”、“土政策”，甚至使其凌驾于宪法、法律、法规、规章之上，强令执行，还美其名曰“严格执法”、“依法办事”。这实质上就是以“依法办事”之名，行“依不法之法办事”之实，破坏了边检法治建设。

(二)“边检人治”现象屡禁不止制约法治边检建设

自从我国实施依法治国方略以来，依法治国理念深入人心，以法治代替人治在全社会形成共识。但是，人治现象仍在行政机关中以不同形式存在，屡禁不止，边检机关也不例外。例如，当法律与当权领导者的个人意志发生冲突时，当权领导者的个人意志高于法律的现象时有发生;当单位或者部门利益与法律发生冲突时，选择单位或部门利益成为理所当然。不少人甚至置国家利益、人民利益于不顾，企图将部门利益、个人利益通过立法形式法律化。类似的“边检人治”现象都在不同程度上制约和阻碍了“法治边检”的建设进程。

(三)边检法制不完善制约法治边检建设

当前，《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称《出入境管理法》)、《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》等法律法规已经颁布实施，边检法律体系日趋完善。但我们也应该清醒地认识到，《出入境管理法》相关的配套实施细则尚未出台，《出入境管理法》中涉及口岸限定区域的具体界定、现行的港澳台管理办法与新法规定的冲突等方面的问题仍然需要明确。同时，《出入境管理法》实施以后，现行边检规范性文件中不适应形势、不切实际、与上位法相冲突的内容，需要及时修改和废止。这些问题的存在都在一定程度上制约了边检法治的建设。

(四)“法治理念”缺失制约法治边检建设

法治理念是法治边检建设的基础，是法治的灵魂，体现了法治的精神实质和价值追求，所要解决的是为什么实行法治以及如何实现法治的问题。边检法律法规是用文字的方式来描述的，而对于同一文字或者同一句话，不同的人可能存在不同理解。这就需要边检人员去解释法律，从法治的角度去理解边检法律的立法意图、价值追求。在边检工作实践中，由于法治理念的不同，常常出现相同行为不同处理的现象。例如，《中华人民共和国出境入境边防检查条例》第8条规定:“持用伪造或者涂改的出境、入境证件的，边防检查站可以扣留或者收缴其出境、入境证件。”有的边检站认为签证是出入境证件，如果签证是伪造或者涂改的，边检站可以扣留或者收缴;而有的边检站认为，只有护照及其代用证件才属于“出境、入境证件”，签证不算，签证如果是假的，只是注销签证，而不收缴。这就导致对于同样行为，不同边检站的处理结果不一样。再比如，根据规定，在旅游团队入境检查时，边检站应查验旅游团成员所持证件和旅游团名单表。但在实际工作中，不少单位出于促进地方旅游经济发展的目的，往往只查验旅游团成员所持的证件，并不查验旅游团名单表。类似的行为，影响了边检执法的统一性和规范性，不利于法治边检建设。

四、关于“法治边检”体系建设的思考

法治边检建设是一项系统工程，涉及立法、执法、监督、救济以及法律意识的树立、法律信念的培养和法治精神的弘扬等诸多环节。其要用以《出入境管理法》为核心的法律体系涵盖边检执法各个领域，使边检各项工作有法可依、有章可循，业务操作统一规范，执法人员能够自觉接受法律约束;使边检内部层级监督、同级监督和外部审计监督、司法监督作用得到充分发挥，做到控权到位;建立健全以诉求表达、利益协调、矛盾调处等为主要内容的行政争议解决机制。

(一)法治边检是体系型边检

法治边检建设，需要严格执行《出入境管理法》，紧紧围绕边检中心工作，以促进边检科学发展、健全边检执法依据、保障边检有效管理、优质服务、提高口岸通关效率为重点，处理好边检改革和制度创新、立法数量与法律质量、长远发展与当前急需的关系。逐步完善规范性文件调研论证制度，以落实十八大提出的科学立法、民主立法要求。同时，还要不断完善边检规范性文件的修改、废止和清理制度。对规范性文件实施情况进行跟踪评估，并根据上位法和形势发展的需要，及时修改、废止现行规范性文件中不适应形势、不切实际、与上位法相抵触的内容，为边检执法提供可靠的法制支持和保障。

(二)法治边检是有限型边检

行政权具有自我扩张的特性。哪里有官员行为，哪里就可能出现专断的决定。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到需要遇有界限的地方才罢休。”［4］法治的中心是减少专断，法治的实质是建立防止滥用自由裁量权的一整套规则，边检必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事。因此，必须运用法律手段来规范和制约边检的执法权力，使边检在法律规定的范围内行使职能。边检行政执法要坚持主体、内容和程序合法，坚持合理行政，慎用边检的自由裁量权。“有限边检”是相对于“全能边检”而言，有限边检的含义是权力必须受到制约。边检权力需要制约，是因为权力不受制约容易走向腐败，边检权力受制约是因为人民拒绝行政腐败。衡量有限边检与全能边检的尺度在于，边检在权力、职能、规模上是否受到来自法律的明文限制，是否受到社会的监督与制约;边检的权力和规模逾越其法定疆界时，能否得到及时有效的纠正。

(三)法治边检是效能型边检

效率是政府的生命，作为政府职能部门的边检对相对人和社会采取行动必须考虑经济性和公共成本，避免公共资源浪费，降低社会成本和减少社会负担。效能边检还必须考虑经济、社会的持久发展，经济与社会健康发展、和谐进步是行政效能的重要体现。高效理念强调边检应当有很高的行政效率，机构设置合理，管理程序科学，管理活动有效;同时，边检应当最大限度地降低管理成本，杜绝铺张浪费，杜绝所谓的“政绩工程”、“形象工程”。建立健全督察审计长效内控机制，加强执法监督和管理审计，规范边检执法活动，是提高边检管理效能的有效手段之一。边检的任何决策和行政行为都必须考虑客观规律，做必要的可行性研究和成本-效益分析，使得边检决策和执法行为具有最大可能的合理性。

(四)法治边检是责任型边检

边检不能只有权力没有责任，有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。建设责任边检是法治边检建设的重要内容。一个不负责任的边检，不是法治边检，更无“法治”可言。责任边检意味着边检能积极地对法律负责，回应、满足和实现公民的正当要求，负责任地行使边检权力;责任边检更应具备大局意识，确保政令畅通，提高行政效能，增强边检执行力，对党和国家负责;责任边检还须按照权责统一的要求，全面推行行政执法责任制，落实执法纠错和责任追究等制度，切实做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法受追究，增强边检公信力，对人民群众负责。

(五)法治边检是服务型边检

职能型(或称管理型)边检向服务型边检的转变是边检法治化的重要表现，边检不仅能够运用“硬”法实现对相对人的有效管理，还应当能够运用“软”法建立新型社会关系，通过服务实现和促进边检与相对人和社会的沟通与合作。法治边检建设的过程，是一个从管理型边检不断走向服务型边检的过程。一要坚持以促进经济社会协调发展作为新时期边检工作的出发点和落脚点，认真落实服务、管控、统计、口岸限定区域管理等职责任务;二要坚决打击非法出入境行为，服务对外经济贸易和科技文化交流，落实区域发展总体战略;三要牢固树立以人为本、执法为民的理念，增强服务观念，改进服务方式，完善服务体系，提高服务水平，在服务中实施把关，在把关中体现服务;四要深入推进电子边检、电子口岸建设，充分利用现代信息技术，不断提高边检公共服务效能。

(六)法治边检是信用型边检

信用型边检就是反对朝令夕改、出尔反尔，要求边检信守承诺，坚持信赖保护原则，即使为了公共利益改变边检的政策或措施，也应当给予利益受损的人以合理补偿。法治边检建设首先应在全体边检人员中打造诚信守法体系，要以制度的形式确立边检执法的诚实信用、信赖保护理念和原则，构筑边检自身的防控制度体系。其次，边检执法为民首先要取信于民。法治边检合法性和稳定性的核心是民众对边检稳定的信任和信赖及相应的秩序化状态。如果边检在决策上随意性大，甚至出尔反尔，其结果不仅降低了边检的公信力，背离了法治边检目标，而且影响边检的权威和形象，进而影响边检与民众的和谐、稳定与信任关系。

(七)法治边检是开放型边检

开放型边检就是阳光边检，边检管理的事务，尤其是有关管理相对人的公共事务的决策和管理应当向公众和社会开放。开放型边检需要行政公开、信息公开，开放型边检需要公众参与和监督，也保障公众参与和监督。阳光边检的实质是保障政策信息的公开性和公民的知情权，其精神在于对边检管理过程实施有效监督。边检的透明程度直接关系到边检决策的科学化和民主化，关系到公民的有序参与，关系到公民对边检人员的有效制约，关系到边检自身的廉洁。因此，法治边检要求必须深入开展边检警务公开，规范公开内容，丰富公开形式，扩大公开范围，切实保证边检权力在“阳光”下运行。

(八)法治边检是廉洁型边检

廉洁型边检的标志是边检公共性的保持，避免私人利益对边检决策的影响，禁止滥用公共资源，包括为非公共利益使用公共权力。法治边检必须是廉洁的边检。建设廉洁型边检是建设法治边检的根本保障，要求边检人员必须奉公守法，清正廉洁，不以手中的公共权力谋取个人私利，不以自己的职权寻求额外的“租金”。这就需要加强对边检权力的监督和制约，健全监督机制，坚决查处违纪违法行为，防止滥用权力，真正做到权力运行到哪里，监督就延伸到哪里。要全面贯彻“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的战略方针，进一步推进边检系统惩治和预防腐败体系建设，加强对权力运行的监督制约。统筹使用各种监督管理力量，整合完善考核、巡视、审计、信访等监督方式，强化对领导班子、领导干部的监督制约。深入开展行风建设和执法监察工作，加强对一线人员执法行为的监督制约，推进行业风气进一步好转。

［1］亚里士多德．政治学［M］．吴寿彭，译．北京:商务印书馆，1983:199．

［2］冯玉军．中国法治改革三十年述评:简论法治中国与法治国家的关系［EB/OL］．http://www．civillaw．com．cn/article/default．asp?id=50358．

［3］黄闽，姜金方，等．国家司法考试辅导用书［M］．北京:法律出版社，2010:579．

［4］［法］孟德斯鸠．论法的精神［M］．张雁琛，译．北京:商务印书馆，1995:104．