全面提升公安机关消防机构执法公信力的思考

2014-08-15孙超

中国人民警察大学学报 2014年11期

●孙超

(北京市西城区消防支队，北京 100000)

习近平总书记在中央政法会议的讲话中强调:必须全力提升执法公信力，紧紧把握“两个必要条件”，即公正和廉洁。“公安行政执法公信力是一种社会的公安执法机构通过其职权活动在整个社会当中建立起来的一种公共信用。”［1］所谓公安机关消防机构执法公信力，是指广大社会公众对公安机关消防机构及其执法行为的信任程度。笔者对公安机关消防机构执法公信力现状及其原因进行分析，尝试提出全面提升公安机关消防机构执法公信力的对策。

一、公安机关消防机构执法公信力现状

(一)部分执法人员执法为民理念不强损害了执法公信力

消防执法部门党建工作的质量对于执法工作的规范化开展及执法公信力的提升至关重要。但是，仍有部分干部对于党建工作的重要性认识不足，有的单位甚至长期不召开民主生活会。党建理论学习的不足，导致部分执法人员执法为民理念缺失，为民服务思想淡化。正是由于部分执法人员没有从根本上理解执法为民理念，没有认清执法目的，没有把群众的满意度作为执法工作的出发点和落脚点，致使有损消防执法公信力的事件频发，具体体现在执法不严、执法不公、执法不规范等方面。

(二)部分执法人员廉洁自律意识淡薄损害了执法公信力

执法人员直接面向社会公众提供服务，他们的言行举止直接关系到人民群众对于消防执法机构及其工作人员执法行为的印象和评价，直接关系到消防执法机构的公信力。一些消防执法部门党风廉政教育不足，部分执法人员没有树立起坚定的执法为民理念和正确的价值观，廉洁自律意识淡薄。加之监督机制缺失，当面临各种诱惑时，很容易出现执法随意甚至以权谋私等行为。执法随意主要体现为执法不作为，即在法律规定的合法期限内，尽量拖延到最后的时间节点。执法随意也体现在行政处罚行为中，尤其体现在行政处罚自由裁量权的滥用上。由于执法人员廉洁意识淡薄导致的执法随意及滥用自由裁量权现象，严重损害了消防执法公信力。

(三)部分执法人员公信力意识缺失损害了执法公信力

部分消防执法人员对于公信力的内涵、重要性缺乏认知，甚至错误地认为执法公信力是普通民众对执法行为的主观评判，消防执法人员无法左右。由于公信力意识缺乏，部分消防执法人员在执法过程中，不认真倾听人民群众对执法行为和执法结果的满意度评判，不对涉及群众重大利益的执法事宜进行有效地解释说明，从而导致广大群众产生误解，严重损害了消防执法公信力。

(四)部分执法人员执法能力不足损害了执法公信力

执法能力是执法人员最基础的业务素质能力。若执法能力不足，将直接导致执法不严、执法不公、执法效率低下、执法错误等现象，直接影响执法公信力。部分执法人员对基础的消防执法知识、法律、法规、规章、技术标准等没有完全掌握和理解，对法条的理解有偏差，执法能力低下。执法能力的不足，除了表现在对法律的理解错误、执法程序错误等方面，还表现在执法的亲和力不足、执法过程中的沟通和解释不足等方面。很多民众对消防执法行为不满，主要是因为对消防执法行为的执法依据缺少全面了解，从而对消防执法行为产生误解。正是因为部分消防执法人员专业素养、亲和力、情商、沟通能力和解释能力的不足，导致其执法能力不足，影响了执法公信力。

(五)执法机制不健全影响了执法公信力

执法机制的健全与否直接关系到消防执法人员的执法效率及执法效果，建立健全符合执法实际且能确保公平、公正、有效执法的系统的制度体系，是确保消防执法高效、规范的前提，也是提高消防执法公信力的有效保障。然而，当前消防执法机制还存在着诸多不健全及不完善之处，如信息沟通不畅、资源共享水平不足、内部协调配合机制不合理等，在一定程度上影响了执法公信力。

二、全面提升公安机关消防机构执法公信力的对策

(一)加强党建工作，端正执法理念

执法理念直接指导执法行为，执法理念的正确与否将直接影响消防执法行为的效率和效果，直接影响执法公信力。消防执法机构要高度重视党建工作，使执法人员牢固树立执法为民理念，努力做到严格执法、公正执法、文明执法、高效执法。

一是树立依法执法的理念。法律是一切权力行使的根本，正确理解法律、掌握法律、行使法律，依法执法，是每一个合格执法者最基本的素质。首先，执法人员应当树立依法行政的意识，充分尊重法律的权威，严格执法;其次，应当严格按照法律的程序性规定执法，克服执法中的随意性和不规范性，保证执法的公正、严明。

二是树立执法为民的理念。执法人员应当时刻牢记执法为民的宗旨，时刻以群众的认可度和满意度作为执法的出发点和落脚点，严守政治纪律，坚定政治立场，不断提升公众对执法的满意度。消防执法只有根植执法为民的思想，坚持人民利益至上，才能使人民满意、群众信任、社会认可，才能实现执法公信力的提升。

(二)加强党风廉政建设，提高思想政治觉悟

首先，消防执法部门要持续不断地深入开展党风廉政教育活动，不断提高执法人员的思想政治觉悟，巩固其廉政思想。

其次，消防执法部门还应大力加强廉政制度建设，完善内部监督机制，尤其是对领导干部的权力行使进行监督，将廉政建设与消防执法的每一个环节紧密关联，制定严格细密的消防廉政执法监察制度并指导执法工作，从而确保消防执法的各项工作能够在廉政环境下有效开展，促进领导干部的廉政执法。

(三)健全执法机制，推进制度的规范化、系统化

制度的规范化、系统化，不仅直接影响执法人员的能力和水平，也直接关系到执法公信力的提升。制度，是一种行为准则。只有制定严格的执法规则，建立科学严密、程序严谨、制约有效的执法体系，才能确保消防执法的公平、公正，才能提高社会公众对执法行为的满意度，提升执法公信力。

首先，完善执法制度，细化执法程序。“加强消防监督执法规范化建设，就是要建立健全明晰的消防监督执法制度，细化各类执法标准，把消防监督执法的基本原则和要求，转化为明确的程序规定，体现到具体的执法环节中去，实现消防监督执法工作的程序化、规范化、法制化。”［2］对于消防执法过程中的每一个关键环节，应当在制度中进一步细化执法标准、规范执法程序，让每一个执法者都清楚每一项执法行为的具体要求和执法要领，从而实现消防执法的标准化、统一化，提升执法的公信力。

其次，完善执法监督体系。消防执法需要建立健全内外结合的执法监督体系，对执法行为进行全过程监督，对于错误的执法行为能够进行快速有效地纠正。在内部监督方面，消防执法部门应当充分整合法制、信访、督察等各部门资源，对执法活动的事前、事中和事后进行全面监察，通过运用现代化执法工具，对于执法信息进行网上录入、管理、监督和考核，从而实现对消防执法的全程化监督。在外部监督方面，全面接受广大群众、媒体等的监督，确保阳光执法，通过公开、公正、公平执法，提升广大民众对消防执法的满意度和认可度。

再次，建立健全消防执法民意表达制度。公信力是公众对消防执法行为的信任的能力，要提高消防执法公信力，必然需要双方的有效沟通和共同努力。消防执法行为需要公众的理解、支持和配合，只有民众积极表达民意、反映民情，才能使消防执法工作的开展更有针对性，更为有效和高效。民意表达制度，具体可以体现为听证制度、交流信箱、协商制度，等等。通过制度建设，让广大民众充分行使建议权、表达权、知情权、监督权，通过民意沟通不断提升执法者的执法能力，无疑对于提升执法公信力大有裨益。

(四)提高能力素质，提升执法水平

消防执法人员的执法水平和综合素质能力，直接影响到广大群众对消防执法行为的满意度和认可度，直接关系到消防执法部门的形象和权威。提升消防执法能力是消防执法规范化建设的核心，也是公正执法的有力保障。公信力是一种执法信任，既包括政治信任，也包括执法信任。政治信任，要求消防执法人员应当时刻以人民群众的满意度为出发点和落脚点，具备公正执法的能力。公正、公平是消防执法之根，消防执法人员应当时刻牢记和坚持公正执法，在任何情况下，都要以事实为依据，以法律为准绳，忠实履行消防执法的法定职责。执法信任，要求消防执法人员除了具备政治素养、坚持执法为民理念外，还要具备较高的执法能力和执法素质。消防执法人员执法水平和执法能力的提升，可从以下几个方面做起:

首先，加强业务培训。从执法工作实际所需的专业知识入手，建立业务知识培训长效机制，加强执法人员对法律、法规、规章的理解和掌握，通过对执法程序、处罚判定、自由裁量权的合理适用等问题进行深度讲解，不断提高执法人员的业务水平。针对当前消防监督检查执法人员业务素质参差不齐的现状，应当在强化专业知识教育和专业技能培训的同时，对上岗执法人员进行严格而统一的执法资格考试，顺利通过后才能从事执法工作。［3］只有这样，才能确保执法人员具备较高的执法水平，提高消防执法的公信力。

其次，加强执法经验的交流和分享。充分发挥“老兵”的先锋模范作用，由执法水平较高、经验较为丰富的执法人员对新执法人员进行帮助，以老带新，促进新执法人员执法水平的尽快提升。此外，消防执法部门应当定期开展执法交流和分享会议，对执法过程中遇到的疑难问题进行会议讨论，对于执法过程中的经验、教训进行充分交流，从而为其他没有遇到此类案件的执法人员提供经验，提高其执法水平和综合素质能力，提升执法公信力。

再次，加强执法质量考评。消防执法部门要“健全完善考评标准，扩大考评范围，注重考评结果的应用，充分发挥考评的指引作用”［4］。通过考评不断提升执法人员的执法能力，提高执法公信力。

(五)严格执法程序，搞好档案建设

执法程序的规范化对于执法结果的公正性至关重要，与执法公信力息息相关。因此，在消防执法过程中，应当严格执法程序。档案是执法行为及结果的记录，是执法程序合法有序的有力证据，另一方面，也是新执法人员学习的标准和依据。建立统一的消防行政执法归档管理制度对于保证消防行政执法归档的质量，保证消防行政执法档案的严肃性和权威性有着非常重要的意义。消防执法部门要建立健全档案管理制度，并组织相关人员认真学习。此外，还应当实现文书档案管理与电子档案管理并存，将所有的档案都在电脑上进行备份，使得消防档案更为完善。

(六)推行阳光执法，和谐警民关系

阳光执法，倡导在执法过程中，执法人员力求做到公平、公正、公开执法，以文明的态度和方式，通过细致的法律讲解和说明，获取当事人对执法工作的支持和理解，最大限度地减少警民争议和冲突，建立和谐的警民关系，不断提升执法公信力。推行阳光执法，提高执法公信力，必须提高执法透明度。“将执法工作放在群众的监督之下，将执法的每一个环节摆在群众面前，将执法的结果置于群众的讨论范围，是提高执法公信力的基础。”［5］

为进一步确保执法行为的规范性和合规性，消防执法人员在执法过程中可全程使用执法记录仪，全面记录执法过程(包括检查阶段和处罚阶段)，执法视频资料由专人统一存储和管理。执法记录既是对执法人员的保护，也是对执法人员廉洁自律的监督手段。

公信力是一种评价信任，评价权在民众手中，评价结果取决于社会公众的满意度。增强执法亲和力是改善执法者与人民群众关系，提高执法效率，提升执法水平的重要途径之一。执法人员要从根本上厘清执法的目的，要以解决群众的问题为出发点，最大限度地满足人民群众的合理需求和合理诉求。在执法过程中心平气和，加强沟通，努力提高群众对消防执法行为的满意度和信赖度，提升消防执法的公信力。