近年来基层服务型党组织建设研究综述

张 哲

（中共天津市委党校，天津 300191）

改革开放以来，基层党组织的职能虽然发生了根本变化，不再具有指挥生产、分配财务的大权了，但是，基层党组织却又转变为单纯完成上级指令和任务的管理型党组织。在新的历史征程上，党的十八大明确指出，要“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”。这进一步深化了对基层党组织功能定位的认识，为新形势下基层党组织建设指明了方向。与此同时，学术界关于基层服务型党组织建设的研究也在不断深入，并取得了丰硕成果，现从以下几个方面作出概括和总结。

一、基层服务型党组织建设的理论基础

深入探究和正确认识基层服务型党组织建设的理论基础，是推进创建工作有序开展并取得实效的基础性工作。如果我们仅仅是不加思索地使用“基层服务型党组织”这个概念，而缺乏对其进行深入的理论思考，那就很难把握住其真正的内涵与本质，更谈不上再做进一步的理论分析和研究。因此，我们必须首先对基层服务型党组织建设的理论依据、提出与发展的过程及其基本内涵等基础性范畴进行认真探析，以便为进一步的研究提供必要的基础和前提。

（一）基层服务型党组织建设提出的理论依据

这一方面的研究旨在从理论和现实两个方面来解答“为什么建设基层服务型党组织”这个问题。在建设基层服务型党组织的理论依据问题上，学者们观点不一，其中有代表性的观点有三种：第一种观点认为，现代政党组织服务型功能是基层服务型党组织建设的理论依据。其实，任何一个现代政党，只要想执掌政权，就必须得到最广大群众的支持和拥护，这就决定了政党必须为人民服务。第二种观点认为，马克思主义政党建设理论才是基层服务型党组织建设的理论依据。马克思主义政党自创建之初，就是为着无产阶级的利益而奋斗的，是服务于无产阶级的利益的，这是马克思主义政党的宗旨。中国共产党作为马克思主义执政党，全心全意为人民服务的根本宗旨，就是建设基层服务型党组织的直接理论来源。第三种观点认为党的群众工作理论是基层服务型党组织建设的理论依据。以人为本，执政为民的理念是党的群众工作的核心，基层服务型党组织建设，就是以为群众提供服务为主要工作，创造各种条件引导群众自己教育自己，自觉地参与到改革发展的事业中来，最终实现人民当家做主的根本目标。

（二）基层服务型党组织建设的提出与发展

从当前查找的文献情况来看，大多数学者都认为，基层服务型党组织建设总体上可以划分为三个阶段。

首先，在初步探索阶段，大多数学者都认为，之所以提出建设基层服务型党组织，主要的原因是基于基层党组织新的形势，是现实的迫切要求。虽然基层党组织建设自改革开放以来获得了较快的发展，但同时也积累了相当多的问题。而要稳妥地解决好这些问题，就必须对基层党组织的理念和思路进行创新。例如，在全国首次提出创建基层服务型党组织的遵义市，就是在研究当时频发的群体性事件时，急迫地感到了做好群众工作的重要性。他们认为，基层党组织必须以完善的服务体系解决好人民群众的切身利益问题，唯此，才能得到人民群众的信任和支持。此外，建设基层服务型党组织的提出也是弥补服务不足的现实需要。遵义市委开展基层服务型党组织创建活动，就是针对一些基层党组织片面强调管理功能而忽视甚至丢弃服务功能，结果造成党群、干群关系紧张的现实而提出来的。

其次，在总结提高阶段，遵义市开展的基层服务型党组织创建活动引起了时任中共中央政治局常委、中央书记处书记、国家副主席习近平同志的高度关注。他在新华社《内部参考》2009年第86期“遵义市创建‘服务型’党组织建设调查”上作出批示：贵州省遵义市创建“服务型”党组织，颇有新意，为履行党的宗旨意识探索建立创新载体。请跟踪了解他们的有关工作情况，对有益的经验及时予以总结。2011年7月，在中央创先争优活动领导小组召开的第七次会议上，时任中共中央政治局委员、组织部部长李源潮同志明确指出：“要增强基层党组织和党员做好群众工作的意识和能力，积极建设服务型基层党组织。”在此之后，学术界对基层服务型党组织建设的关注和探究逐渐增多，普遍认为，虽然领导、管理、监督也是基层党组织的根本职能，但核心和根本还是服务职能。

最后，在实践推广阶段，全国各地相继对基层服务型党组织建设作了全面部署。例如，天津市将基层服务型党组织建设写入第十次党代会报告中，明确提出了“构建城乡统筹的基层党建新格局”。浙江省在第十三次党代会报告中明确提出了“深入推进服务型基层党组织建设”的要求。”与此同时，更多的地区也都相应提出了明确的目标，加入到创建基层服务型党组织中来。

（三）基层服务型党组织建设的内涵

我们党为了适应世情、国情和党情的新变化，在实践的探索中提出了基层服务型党组织这一全新概念，其内涵的界定是一个非常重要的基础工作，也是进一步开展研究的前提。但无论是中央还是地方，官方对基层服务型党组织的内涵都没有给出明确的界定，学者们分别从不同的角度对其内涵进行了诠释。

大多数的学者从“服务”的角度来界定，认为“全心全意为人民服务”是基层服务型党组织的核心宗旨，“以人为本，执政为民”为其核心理念，以上级党组织服务基层、党员和党组织服务群众、政党服务科学发展为党建模式，自觉主动的优化执政环境和创造公共价值。主要处理好四个关系：服务群众与做群众工作的关系、服务主体与服务主导的关系、岗位服务与志愿服务的关系、服务型党员队伍与基层服务型党组织的关系。

有的学者从政党的角度出发，强调基层服务型党组织必须以执政为前提，基层党组织为客体提供的不是一般政党或其他组织的服务，而应该是执政性服务；不是简单的扶贫帮困，而应该是功能性服务；不是慈善性的捐赠帮扶，而应当是治理性服务。这一基层服务型党组织建设的着眼点在于通过基层党组织的有效服务来巩固党的执政地位。有的学者认为，政党本身来源于社会，然而又不同于一般的社会组织，它是以掌控公共权力为根本目的，是联结民众和公共权力之间的桥梁和纽带。这一双重角色，使政党兼具政治性和社会性，除了在政治领域发挥“统揽全局、协调各方”的作用以外，还在社会领域起着思想引领和组织协调的作用。而这种社会作用的有效发挥，就是满足民众的各种诉求和利益。

有的学者从基层服务型党组织的各个要素中对其内涵进行界定。他们认为，基层服务型党组织应以“服务”为功能定位，以“基层”为适用界限，基层服务型党组织所提供的服务也不能是抽象的、模糊的，而必须是具体的、物化的，这是其服务功能得以有效发挥的重要保证。“群众”是基层服务型党组织的重点对象，这也是新形势下防止党员干部由人民的公仆变为人民的主人，以实现党长期执政的关键。“创新”是基层服务型党组织的实践要求，基层党组织所提供的服务只有契合人民群众的需求，才能赢得人民群众的支持和认同，发挥出服务的实效。

还有一部分学者结合党的十八届三中全会提出的全面深化改革的战略任务，赋予了基层服务型党组织建设的新内涵，如中央党校教授梁妍慧提出，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标包含着两层含义：一层含义是强调制度，另一层含义是强调治理。将这两层含义归纳起来，就是要体现出从一元向多元，从单向到互动，从刚性向柔性的转变，而将这一要求落到实处，就是基层党组织必须探索建立起基层治理和服务体系。

二、基层服务型党组织建设存在的主要问题

从当前的情况来看，我国已经有越来越多的地方政府认识到建设基层服务型党组织的必要性和紧迫性，并积极进行了探索和实践，摸索出了很好的经验。但与此同时，在建设基层服务型党组织的过程中也出现了许多亟待解决的问题，学者们对此进行了比较系统的研究。

（一）科学的服务理念尚未真正形成

基层服务型党组织建设的思想基础就是牢固树立自觉的服务意识。大多数学者都认为，有些基层党组织还没有真正摆脱“管理型”思想的影响，如有的学者指出，长期以来，我们党更多地是在政治层面来对基层党组织进行定位的，以致于形成了基层党组织也必须发挥政治功能的思维定势。这一思维定势严重制约了基层党组织服务理念的形成。还有的学者从本地调研的实际情况出发，指出一些地方的党组织并没有认识到服务型党组织建设的重要性，一部分党员干部严重缺乏服务群众的主动性和自觉性。究其根本原因，就在于“官本位”思想束缚，利益分化驱动，传统党建模式制约，致使为民服务的理念难以真正形成。

（二）服务体系没有充分发挥作用

建设基层服务型党组织，要进一步完善区域化、网格状的服务体系，充分发挥出党组织和党员的服务功能。有的学者指出，基层党组织的覆盖面虽然日益扩大，但服务功能弱化，凝聚力不足，号召力不强等问题依然十分突出。一些基层党组织仅注重表面工作，忽视内涵建设，缺乏必要的载体，服务体系没有发挥出实际作用。有的学者从基层党组织服务群众的能力角度出发，提出有一些基层党组织、基层党员干部找不准群众的真实诉求，不仅不能将工作做到位，甚至不敢、不愿去正视群众的实际困难；有些基层党组织甚至变成了营利性组织，借服务群众之名，实为乘机敛财；有些基层党组织带领群众致富、化解矛盾纠纷的能力严重不足，致使群众的意见很大。

（三）服务阵地存在薄弱环节

建设基层服务型党组织，必须有服务平台和阵地作为依托。但如何使用好、管理好服务平台和阵地，使其发挥出实效是问题的关键。有的学者指出，一些基层党组织尽管下了很大力气去建设服务阵地，但利用率不高、效果不明显的问题仍然存在。在一些偏远的乡村，信息化建设只是徒有虚名；党员服务站点、便民站点因经费过少、人员不足，更是难以保障服务的效果。有的学者从当地调研了解到，服务群众的渠道虽然在不断增加，但分工不清、职能交叉、相互掣肘的问题却非常突出。有很大一部分乡镇并没有比较完善的服务阵地，即便是已经建成运营的服务中心也存在名称、标准各异的问题，使其发挥不出实效作用。

（四）服务标准及体制机制不健全

基层服务型党组织建设，只有确定服务标准，健全服务体制机制，才能实现服务群众的常态化、长效化。有的学者指出，因各地基层党组织组建服务型党组织的物质条件、人员素质、重视程度等各不相同，所以使各地方的基层服务型党组织建设存在比较大的差距。有的学者指出，一些基层党组织虽然也非常强调制度建设，但制定好的制度却没有认真执行；有一些制度的制定还仅仅停留在一般号召的层面上，没有具体细化，操作性不强。因此一些学者认为，基层服务型党组织体制机制不健全的主要表现就在于基层党组织不是主动而是被动地服务群众。如，获取群众诉求的渠道不畅；对群众诉求的处理随意；缺乏与群众的沟通交流。

三、基层服务型党组织建设的路径选择

针对我国在建设基层服务型党组织的过程中遇到的许多问题，学者们也都围绕着如何才能建设好基层服务型党组织，如何才能真正发挥出基层服务型党组织的实效等问题从不同的角度提出了自己的一些看法，概括起来，主要集中在以下几个方面:

（一）转换理念，强化为民服务意识

基层党组织是不是服务型，具不具有强大的服务功能，首先取决于党组织和党员的服务意识，服务群众的先进理念。因此，针对当前基层服务型党组织建设的种种问题，大多数学者首先从基层党组织和党员的服务理念上进行探究。有的学者认为，从管理群众向服务群众转变这是建设基层服务型党组织的基本理念。中国共产党作为一个马克思主义执政党，其根本宗旨就是全心全意为人民服务，这就决定了基层党组织必须以服务人民为自己的行动指南。还有的学者从我们党在长期的革命、建设和改革的历史经验出发，认为建设服务型政党，是对党的优良传统的回归、继承和发展，也是经济社会发展和改革现实提出来的新要求。必须冲破“官本位”旧思想，跳出“行政”和“管理”的旧思维，树立牢固、自觉的服务意识。

（二）加强阵地，健全为民服务体系

基层服务型党组织的阵地必须扩展到各个领域，服务到每一位人民，营造出时刻服务群众的工作局面。因此，学者们大都强调要加强基层服务型党组织的阵地建设，健全为民服务的工作体系，确保服务群众的全覆盖。有的学者强调，要健全基层服务型党组织的经费保障制度，为开展服务提供充足的物质支撑。同时，要积极完善场所设施建设，强化服务功能，保证基层组织有人管事、有钱办事、有场所议事。有的学者提出，第一，建立以政策激励、条件保障、工作指导为主要内容的上级党组织为下级党组织服务的工作体系。第二，建立关心党员生活、实行党内互帮互助的服务机制，健全党组织服务党员的工作体系。第三，建立使服务工作渗透到群众生产生活的方方面面的工作网络，健全党组织和党员共同服务群众的工作体系。

（三）创新载体，搭建为民服务平台

基层党组织要做好服务群众的工作，仅有服务的理念和服务热情是不够的，还需要有合适的服务平台和服务载体作为支撑。有的学者指出，在科技日益发达的今天，必须运用好现代传媒来帮助我们了解民情民意，借助现代媒介工具认真倾听群众的诉求，回应群众的关切，与人民群众保持密切的联系；要充分借鉴群众服务中心、网格化管理、组团式服务等服务群众的模式，全方位地为群众提供好服务。还有的学者从畅通民情民意的角度出发，提出要充分利用好基层党组织服务群众的阵地优势，发挥出群众表达自身诉求的平台作用。同时，要协调好相关部门，整合社会资源，发挥出基层党组织的桥梁纽带作用，切实解决好人民群众反映强烈的问题，促进社会和谐。

（四）健全机制，夯实为民服务基础

在基层服务型党组织建设过程中如何避免朝令夕改、人走政息、形式主义、虎头蛇尾等问题，是非常值得关注的。对此，大多数学者认为建立健全服务机制，是基层服务型党组织实现常态长效的根本保障。有的学者认为，检验服务的效果，健全服务评价机制是关键。一是要以群众对服务是否满意作为评价机制的主要内容。二是通过表彰、宣传等机制来激发出党员干部的服务热情和服务积极性。三是注重群众评议结果的运用。把群众评议的结果纳入到考核、选拔、任用机制中来，发挥出群众评议的导向作用。还有的学者强调必须加强监督制约机制来为服务提供保障。一是要注重从源头上进行监督，彻底打消不愿、不敢、不能的服务消极懈怠情况。二是监督必须实现把权力关进制度的笼子里。只有健全和完善制度之笼，才能保证各级党组织和所有党员真正做到为民服务，推动基层服务型党组织建设不断迈向新台阶。

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