沿海船舶边防治安管理立法问题研究

●张志勇

(武警学院 研究生队，河北廊坊 065000)

我国是一个濒海大国，拥有1．8万多千米大陆海岸线和约300万平方千米管辖海域，海洋资源丰富，海洋权益多样。随着国家海洋经济及相关产业的迅猛发展，海上从业船舶及人员数量逐年攀升，沿海船舶边防治安管理面临的形势日趋复杂，无证出海、违规作业、越界捕捞等违法行为屡禁不止。面对日益严峻的海上治安形势，公安部以及沿海省、自治区、直辖市及一些较大的市先后制定了沿海船舶边防治安管理的部门规章和地方性法规、规章，健全和完善了相关法律制度，为维护海上治安秩序稳定提供了强有力的法律保障。本文主要以分析法律文本为切入点，重点分析研究几部地方性法规和部门规章，找出沿海船舶边防治安管理立法方面存在的一些问题，并就完善相关立法活动提出一些浅显的见解。

一、沿海船舶边防治安管理立法概况

沿海船舶边防治安管理是沿海地区公安边防部门的一项重要工作，是公安边防部门根据国家的法律、法规和政策，为维护沿海社会秩序，保护公民合法权益所进行的行政管理活动。［1］目前，公安边防机关进行沿海船舶治安管理活动的主要法律依据涉及法律、地方性法规、部门规章和地方政府规章。公安边防机关的执法依据之所以如此纷繁复杂，是由其特殊职能作用决定的。公安边防机关既履行人民警察职责，又履行边防武警职责，既要管“陆”，又要管“海”，既要管“人”，又要管“船”。这就导致公安边防机关的执法依据多元化。

(一)沿海船舶边防治安管理的有关法律

目前，公安边防机关进行沿海船舶治安管理活动的高层级执法依据是全国人大常委会制定的《中华人民共和国治安管理处罚法》。《中华人民共和国治安管理处罚法》第7条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。作为公安机关的组成部分，公安边防机关应当依据《中华人民共和国治安管理处罚法》有关规定对有关治安违法行为进行惩处。《中华人民共和国治安管理处罚法》第4条规定，在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法。领域包括领陆、领海、领空。这就意味着沿海船舶边防治安管理也属于《中华人民共和国治安管理处罚法》的适用范围。因此，公安边防机关有权依据《中华人民共和国治安管理处罚法》对沿海船舶进行治安管理。而且，由于目前缺乏特别法规定，该执法依据具有最高的法律位阶。

(二)沿海船舶边防治安管理的有关地方性法规

沿海船舶边防治安管理的主要管理对象是船舶。然而，《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的事项几乎都与“人”有关，极少涉及船舶管理。其仅在第53条对船舶擅自进入禁、限入水域或岛屿行为作出了处罚规定，客观来讲，对沿海船舶边防治安管理的意义不大。因此，公安边防机关需要特别立法，从而使沿海船舶治安管理有法可依。为此，部分沿海省人大常委会综合考虑本地区经济发展的需要，结合公安边防机关的职能，颁布实施了地方性法规。1990年9月10日，浙江省人大常委会通过了《浙江省沿海船舶边防治安管理规定》。该《规定》于1990年10月1日起施行，成为公安边防机关进行沿海船舶治安管理的首部地方性法规。截至目前，制定沿海船舶治安管理地方性法规的省份有6个，分别为浙江省、福建省、海南省、辽宁省、山东省、河北省。

(三)沿海船舶边防治安管理的有关规章

除了地方性法规，沿海船舶边防治安管理的执法依据还包括部门规章和地方政府规章。1988年7月9日，广东省人民政府发布了《广东省沿海港口船舶治安管理办法》，成为首部与沿海船舶边防治安管理有关的地方政府规章。但是，该《办法》并未明确公安边防机关在沿海船舶治安管理中的主体地位。1991年1月17日，江苏省人民政府发布了《江苏省沿海港口、船舶治安管理暂行规定》，成为首部明确公安边防机关在沿海船舶治安管理中主体地位的政府规章。为了维护我国沿海地区及海上治安秩序，加强沿海船舶的边防治安管理，促进沿海地区经济发展，保障船员和渔民的合法权益，2000年5月1日，公安部颁布施行了《沿海船舶边防治安管理规定》，明确了公安边防机关在沿海船舶边防治安管理中的职责权限。2007年12月1日，又颁布施行了《公安机关海上执法工作规定》，明确了公安边防部门的执法地位。但其认定的执法主体是边防海警，不包括目前实际承担着绝大多数海上执法任务的边防支队。此外，广西、上海、天津以及厦门等自治区、直辖市和较大市的人民政府，也制定了沿海船舶治安管理方面的政府规章。部门规章和地方政府规章，极大地丰富了公安边防机关的执法依据，为维护海上治安秩序稳定提供了强有力的法律保障。

二、沿海船舶边防治安管理立法存在的问题

(一)沿海船舶边防治安管理缺乏高层级的执法依据

正如笔者前文所提及的那样，沿海船舶边防治安管理面临的形势日趋复杂。鉴于海上治安管理的特殊性，需要通过立法行为赋予公安边防机关海上治安管理职权，从而更好地维护海上治安秩序稳定。综观当前沿海船舶边防治安管理的立法现状，公安边防机关的主要执法依据是层级较低的地方性法规、部门规章以及地方政府规章，缺乏高层级的立法依据，产生了地方性法规之间、地方性法规与部门规章之间不协调乃至冲突等问题，严重影响了沿海船舶边防治安管理法律规范的权威性和公信力。

(二)部分沿海船舶边防治安管理的地方性法规与上位法之间存在着法律不协调问题

一是关于拾得遗失物处置程序，部分沿海船舶边防治安管理的地方性法规存在着与《物权法》相冲突的条款。《物权法》第109条规定:“拾得遗失物，应当返还权利人。拾得人应当及时通知权利人领取，或者送交公安等有关部门。”第110条规定:“有关部门收到遗失物，知道权利人的，应当及时通知其领取;不知道的，应当及时发布招领公告。”第113条规定:“遗失物自发布招领公告之日起六个月内无人认领的，归国家所有。”但是，部分沿海船舶边防治安管理的地方性法规对海上拾得遗失物处置程序作出了不同规定。《山东省沿海船舶边防治安管理条例》第17条规定:“在海上拣拾到船舶、渔具、养殖物资等物品的，应当及时返还权利人;无法返还的，报告或者上缴公安边防机关。公安边防机关应当及时查明权属，返还权利人;不能查明权属的，依法予以拍卖或者变卖，所得款项上缴国库。”《海南省沿海边防治安管理条例》第27条规定:“在本省管辖海域捡拾船舶、渔具、养殖物资等物品的，应当及时返还权利人;无法返还的，应当报告或者送交公安边防机关或者其他有关部门。公安边防机关或者其他有关部门应当及时查明权属，返还权利人;不能查明权属的，依法予以拍卖或变卖，所得款项上缴国库。”从法律与地方性法规的规定看，《物权法》对处置遗失物规定了招领公告程序及公告期限。而部分沿海船舶边防治安管理的地方性法规仅规定公安边防机关应当及时查明权属，不能查明权属的，即予以拍卖或变卖，未规定招领程序及公告期限。这与《物权法》关于遗失物处置的规定不相符合。

二是部分地方性法规关于海上治安管理处罚权的设定违反了上位法规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第53条规定:“船舶擅自进入、停靠国家禁止、限制进入的水域或者岛屿的，对船舶负责人及有关负责人员处五百以上一千元以下罚款;情节严重的，处五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款。”而《海南省沿海船舶边防治安管理条例》第22条第3项规定:“违反本条例，有下列情形之一的，由公安边防机关处以一千元以上五千元以下罚款:出海船舶、人员因紧急避险或者不可抗力，进入国家禁止或者限制进入的海域、岛屿、临时性警戒区域以及搭靠外国籍或者香港、澳门特别行政区和台湾地区的船舶，未按照规定向公安边防机关报告的。”从以上条文的对比可以看出，海南省地方性法规的规定已经明显超出了治安管理处罚法规定。《中华人民共和国行政处罚法》第11条规定:“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”根据此条规定，海南省地方性法规已经违反了行政处罚法的规定，明显加重了违法相对人的负担，不具有合法性和合理性。

(三)沿海船舶边防治安管理的部门规章与地方性法规之间存在法律不协调问题

一是关于沿海船舶集中停泊的地点是否应当建立船舶治安保卫组织的问题，公安部部门规章与地方性法规的条款产生冲突。公安部于2000年颁布实施了《沿海船舶边防治安管理规定》。该《规定》第15条规定:“沿海船舶集中停泊的地点，应当建立船舶治安保卫组织，在当地公安边防机关指导下进行船舶治安管理工作。”对于同一事项，《山东省沿海船舶边防治安管理条例》第12条规定:“在出海船舶集中停泊的地点，可以根据需要建立船舶治安管理群众组织，配备协管人员，并在当地公安边防机关指导下开展服务与管理工作。”《海南省沿海边防治安管理条例》第21条规定:“沿海船舶集中停泊的地方，可以设立群众性的船舶管理组织，负责船舶的看管和检查工作协助公安边防机关维护港口、船舶边防治安秩序。”通过法条比较，我们可以看出，对于船舶治安保卫组织的规定，公安部规章属于义务性规则，相对人必须适用;而山东省和海南省地方性法规属于权利性规则，相对人可以选择适用。两者之间存在着内容冲突。

二是关于海警大队的职权问题，公安部部门规章与地方性法规的条款，乃至地方性法规与地方性法规之间产生冲突。《公安机关海上执法工作规定》第3条规定:“本规定所称公安边防海警，是指沿海公安边防总队及其所属的海警支队、海警大队。沿海公安边防总队、海警支队和海警大队办理海上治安案件和刑事案件，分别行使地(市)级人民政府公安机关、县级人民政府公安机关和公安派出所相应的职权。”根据此规定，海警大队的职权等同于公安派出所。因此，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第91条规定(“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定;其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”)，海警大队在治安管理中应仅享有处以警告、五百元以下罚款的职权。而《海南省沿海船舶边防治安管理条例》第29条第2项规定:“公安边防大队、海警大队可以做出警告、二万元以下罚款的处罚。”《山东省沿海船舶边防治安管理条例》第29条第1项规定:“公安边防派出所可以作出警告、五百元以下罚款的处罚。”第2项规定:“公安边防大队、海警大队可以作出警告、二万元以下罚款的处罚。”由以上条款可以推定，部分地方性法规并未将海警大队的职权等同于公安派出所，而是赋予了其更高的职权。此外，地方性法规同地方性法规之间就同一事项也存在着法律冲突问题。《浙江省沿海船舶边防治安管理条例》第23条第3项规定:“公安边防派出所、海警大队可以实施警告、五百元以下罚款的行政处罚。”根据此项规定，浙江省的地方性法规将海警大队的职权等同于公安边防派出所，不同于海南、山东等省的地方性法规。

(四)沿海船舶边防治安管理的相关行政程序存在着立法缺失

这主要体现在，地方性法规未规定公民申请听证的较大数额罚款的标准。程序正当原则是我国现行行政法的原则之一。它要求行政机关在作出对公民不利或者权益产生重大影响的决定之前，应当公开听取公民意见，保障公民参与权，并认真听取公民的意见建议，自觉接受公民监督。《中华人民共和国行政处罚法》颁布实施以后，听证程序得以正式确立。它有力保障了公民受到行政处罚时的申辩权利，是行政机关接受社会监督、维护行政相对人合法权益的重要手段。《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定的听证程序是狭义的听证程序即听证会程序，而且只适用于行政处罚领域，其含义应该是指行政机关为了查明案件事实、公正合理地实施行政处罚，在制作行政处罚决定的过程中通过公开举行由有关各方利害关系人参加的听证会广泛听取意见的活动的方式、方法和制度。［2］《中华人民共和国行政处罚法》第42条第1款规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”《公安机关办理行政案件程序规定》第97条第2款规定:“对依据地方性法规或者地方政府规章作出的罚款处罚，适用听证的罚款数额按照地方规定执行。”根据以上条款规定，公安边防机关在依据地方性法规对相对人作出“较大数额罚款”时，应当告知其有要求听证的权利。其中，“较大数额罚款”的标准应当根据地方性法规确定。但是，各现行沿海船舶边防治安管理的地方性法规均未对“较大数额罚款”作出具体规定，不利于保护相对人申请听证的权利。

三、完善沿海船舶边防治安管理立法的建议

(一)为沿海船舶边防治安管理制定高层级的执法依据

《立法法》第79条规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章。行政法规的效力高于地方性法规和规章。因此，在起草制定沿海船舶边防治安管理地方性法规和规章时，应当依据上位法，并结合本地实际情况对同一事项作出具体规定。否则，就容易出现法律不协调、甚至冲突的现象，就会影响沿海船舶边防治安管理法律规范的权威性和公信力。然而，综观当前沿海船舶边防治安管理立法现状，公安边防机关主要的执法依据是层级较低的地方性法规、部门规章和地方政府规章。为维护法制统一和立法协调，需要为这些法律规范制定上位法依据。鉴于沿海船舶边防治安管理的特殊性，笔者建议，应当制定一部沿海船舶边防治安管理方面的法律。

(二)提高立法技术，加强沿海船舶边防治安管理法律规范之间的协调性

立法技术不仅与立法活动密切相关，而且影响执法、守法及法律监督等法的实施环节。立法的质量很大程度上是由立法技术高低决定的。因此，作为各层级沿海船舶边防治安管理法律规范的起草者，公安边防机关应当以科学、严肃的态度对待立法技术问题，并结合沿海船舶边防治安管理的特殊性，确保法律规范科学合理、协调规范。首先，关于建立船舶治安保卫组织问题。虽然，公安部《沿海船舶边防治安管理规定》第15条规定“沿海船舶集中停泊的地点，应当建立船舶治安保卫组织，在当地公安边防机关指导下进行船舶治安管理工作”。但是，笔者认为，建立船舶治安保卫组织应当结合当地治安管理工作实际，充分考虑治安环境，听取群众意见和建议，尊重群众自由选择权，而不能搞“一刀切”，加重群众的负担。因此，地方性法规将设立群众性船舶管理组织作为权利性规则加以规定的做法是比较科学合理的，它更能体现群众的自由意志，更加符合社会主义法治理念，是行政法合理性原则的实践体现。其次，关于公安边防机关行政处罚权设定问题。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定的，各省沿海船舶地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。否则，就会像《海南省沿海船舶边防治安管理条例》违反上位法规定那样，引发法律冲突问题。最后，关于海警大队职权问题。从前文提及的不同法律条款可以看出，部门规章以及地方性法规之间、地方性法规与地方性法规之间对海警大队的职权作出了不同规定。一种主张海警大队的职权等同于公安派出所;另外一种主张海警大队的职权高于公安派出所。笔者认为，海警大队是海警最基层执法单位，其行使公安派出所职权的做法是合理的。

(三)完善沿海船舶边防治安管理相关的行政程序，保障行政相对人合法权益

行政程序是行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。行政程序具有法定性，即用于规范行政行为的程序一般应当通过预设的立法程序法律化，使其具有可控制行政行为合法、正当运作的强制力量。［3］在沿海船舶边防治安管理立法过程中，需要对有关行政程序作出合法且合理的规定。例如，既然《物权法》对于处置遗失物作出了具体规定，地方性法规就应该按照法律规定的方式予以细化，而不应该作出与之相冲突、不协调的规定。又如，沿海船舶边防治安管理地方立法应当根据本地经济发展水平，综合考虑边防治安管理处罚权限，明确行政相对人申请听证的罚款数额，从而保障行政相对人获得救济的权利。

［1］徐永新，邵振翔．沿海渔船民边防治安管理［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2001．

［2］宋炉安，张越．试论行政处罚的听证程序［J］．中国法学，1996，(5):33．

［3］应松年．行政法与行政诉讼法［M］．北京:中国法制出版社，2008:441．