一起消防行政处罚案件引出的思考

●贾 雯

(沈阳市消防支队，辽宁沈阳 110013)

2013年3月，沈阳市某区公安消防大队的监督人员在检查中发现，某单位一戊类仓库，建筑面积10 000 m2，无消防验收手续。经查，该仓库于2008年通过消防设计审核，2009年3月投入使用至今。围绕对该单位可不可以作出行政处罚，依据什么进行处罚等问题，消防监督人员展开了激烈的争论。笔者认为，要想解决争论，必须搞清楚两个方面的内容:“可不可以罚”涉及到行政处罚的追究时效，而“怎么罚”涉及的是行政处罚法的溯及力。

一、行政处罚的追究时效

行政处罚的追究时效，是指行政机关追究当事人违法责任给予行政处罚的有效期限［1］。《中华人民共和国行政处罚法》［2］(以下简称《行政处罚法》)第29条规定:违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

我国的行政处罚追究时效分为一般时效和特殊时效。一般时效是指普遍适用于一般行政处罚领域的时效，《行政处罚法》规定的是一般时效，一般时效的期限为2年，也就是说，一般情况下，从当事人实施违法行为到该违法行为被发现时止，如果在2年之内的，行政机关应依法对当事人追究法律责任;如果已超过2年，则不论何时何地发现了该违法事实，都不再给予行政处罚。特殊时效主要指《行政处罚法》以外的其他法律对时效期限所作的特别规定。如《中华人民共和国治安管理处罚法》［3］第22条规定:违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。《中华人民共和国税收征收管理法》［4］第86条规定:违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在5年内未被发现的，不再给予行政处罚。

对不同的违法行为，行政处罚追究时效的起算点有所不同。就消防违法行为而言，有的违法行为正在实施过程中就被消防监督人员检查发现，例如，消防监督人员在对某单位进行日常消防监督抽查中发现，张三没有电工证且在未履行动火审批手续的情况下进行电焊作业。有的违法行为结束后才被消防监督人员检查发现，一般有以下三种情况:(1)行为人在很短的时间内实施了一次违法行为。例如A单位于×年3月4日擅自将自动消防设施停用，消防监督人员同年5月4日检查发现，这种情况比较简单，由于“停用”的行为3月4日就发生了，所以追究时效的起算时间应从3月4日起算。(2)违法行为处于连续状态。违法行为的连续状态是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。例如B商场先后于3月4日，5月4日和8月4日分三次购买同一厂家生产的不合格的灭火器用来使用，虽然每一次购买使用不合格的灭火器都成立一违法行为，但由于违法行为处于连续状态，其追究时效应自行为终了之日即8月4日起算。(3)违法行为处于继续状态。例如本文开头提到的案例。

对此案例，一种观点认为不可以罚，因为该仓库于2009年3月投入使用，至2013年3月检查发现，已4年，超过了2年的追究时效。另一种观点认为可以罚，因为未依法申报消防验收，擅自投入使用的违法行为一直处于继续状态，追究时效的起算点不应从行为发生之日起计算。

由此可见，违法行为是否处于继续状态直接关系到追究时效从违法行为发生之日起计算还是从行为终了之日起计算，直接关系到公安机关消防机构能否对当事人作出行政处罚。对于“违法行为有继续状态”，有的观点认为主要是指违法行为的持续状态，有的观点认为主要是指违法行为所造成的不法状态处于持续状态，也有的观点认为主要是指违法行为及其造成的不法状态均处于持续状态。目前，绝大多数学者认为“违法行为有继续状态”是指违法行为的持续状态。在日常行政管理中，常常会出现违法行为结束了，而违法行为所造成的不法状态一直处于持续的情况。行政机关往往会出于加大对违法行为的打处力度等角度考虑，把不法状态的持续认定为“违法行为有继续状态”，对不该罚的罚了，进而引发行政复议或行政诉讼。例如，某公司凭借提供虚假材料骗取工商营业执照，3年后被工商部门发现，虽然非法持有工商营业执照的不法状态已经持续了3年，但是骗取执照的违法行为发生在3年前，“骗取”的违法行为在骗到手的时候就结束了，不存在持续状态，也就是说超过了2年的追究时效，因此工商部门只能撤销营业执照，而不能做出罚款的行政处罚。

再看本文开头提到的案例，虽然从2009年3月该仓库未经消防验收投入使用到2013年3月被监督人员发现，已经过去4年，但在这4年里，未经消防验收擅自投入使用的违法行为一直在持续，属于“违法行为有继续状态”，因此，追究时效的起算点不应从2009年3月起算，而应从停止使用之日起算。由此可见，此案并没有超出追究时效的2年，可以对该单位进行处罚。

二、《行政处罚法》的溯及力

“可不可以罚”的问题解决了，“怎么罚”的问题随之而来。根据2009年5月1日以前的《中华人民共和国消防法》［5］(以下简称《消防法》)和2004年版的《辽宁省消防条例》［6］，该仓库属于必审必验范围，对依法应当进行消防设计的建设工程竣工时未经消防验收擅自使用的，责令限期改正;逾期不改的，责令停止使用，可以并处5 000元以上10万元以下罚款。而根据2009年5月1日起施行的《消防法》［7］和2012年11月1日起施行的《建设工程消防监督管理规定》［8］，该单位不再属于必审必验范围，而属于备案抽查范围，对在竣工后未依法报公安机关消防机构备案的，责令限期改正，处5 000元以下罚款。究竟按新法罚，还是按旧法罚，又成了争论的焦点。

一种观点认为，公安部消防局《关于贯彻实施〈建设工程消防监督管理规定〉、〈消防监督检查规定〉、〈火灾事故调查规定〉有关问题的通知》(公消［2009］199号，以下简称《通知》)规定:“同一建设工程，5月1日前已经办理消防设计审核，5月1日以后建设单位按照原30号令申请消防验收，但按照106号令不属于行政许可范围的，应当予以备案并纳入抽查范围，按照竣工验收消防备案抽查实施检查。2009年5月1日前已经受案的消防行政处罚案件，按照原消防法进行处罚;5月1日起受案的，按照新消防法和三部规章的规定处罚。”根据这一通知要求，此建设工程属于备案抽查范围，2009年5月1日以后受案，应按照新消防法和三部规章的规定处罚，即应以未进行竣工验收消防备案为由，对该单位责令限期改正，处5 000元以下罚款。另一种观点认为，根据“法不溯及既往”的原则，违法行为发生在新法实施之前，应按照旧法，以未经消防验收擅自投入使用为由对该单位责令限期改正;逾期不改的，责令停止使用，可以并处5 000元以上10万元以下罚款。

“究竟按照新法罚，还是按照旧法罚”关键涉及到法律的溯及力。法律的溯及力是指法律生效后，对它生效前发生的行为是否具有追溯适用效力，如果具有适用效力，则是有溯及力，否则就没有溯及力［1］。《中华人民共和国立法法》［9］第84 条规定:法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。实践中，“法不溯及既往”是一项通用的法律适用原则，但与此并存的一种做法同样具有普遍性，当新法的适用对公民、法人或其他组织更为有利时，它也可溯及既往。后者被称为“有利法律溯及既往”原则。但是有利法律的溯及力必须由立法机关来决定，只有在法律明文规定溯及的前提下，才可以溯及适用。例如《中华人民共和国刑法》［10］第12条关于溯及力的规定采取了从旧兼从轻的原则。

从《通知》的内容来看，对2009年5月1日以后受案的消防行政处罚案件应一律适用新消防法和三部规章，即使违法行为是发生在新消防法和三部规章生效之前，这与“法不溯及既往”的原则明显不符。虽然，对于本案例而言，新法生效后原本属于必审必验的项目变成了备案范围，给予罚款的额度由原来的5 000元以上10万元以下变成了5 000元以下，按新法罚似乎属于“有利法律溯及既往”，但是如果这个项目在新法生效前后都属于必审必验范围，而新法规定的罚款额度为3万元以上30万元以下，再按照新法去罚，又不符合“有利法律溯及既往”的原则了。

我国的《行政处罚法》对溯及力没有明确规定，因此，如果根据法不溯及既往的原则，对该仓库的建设单位应当依据2009年5月1日前的《消防法》和2004年版《辽宁省消防条例》，责令限期改正;逾期不改的，责令停止使用，可以并处5 000元以上10万元以下罚款。

三、结束语

随着经济的飞速发展，出于招商引资的需要，建设工程未经消防行政许可就开工建设、投入使用的情况在很多地区普遍存在。由于《消防法》、《建设工程消防监督管理规定》等消防法律法规的修订，对发生在新法施行以前的违法行为究竟该不该罚，该如何罚的问题还会不断出现，这就需要消防监督执法人员深刻理解行政处罚的追究时效和行政处罚法的溯及力问题，准确区分“违法行为的持续状态”和“违法行为所导致的不法状态的持续”，认真把握法不溯及既往的原则，作出合法、合理的行政处罚。

［1］马怀德.国家司法考试辅导用书:第二卷［M］.北京:法律出版社，2011.

［2］中华人民共和国行政处罚法［Z］.1996.

［3］中华人民共和国治安管理处罚法［Z］.2006.

［4］中华人民共和国税收征收管理法［Z］.2001.

［5］中华人民共和国消防法［Z］.1998.

［6］辽宁省消防条例［Z］.2004.

［7］中华人民共和国消防法［Z］.2009.

［8］建设工程消防监督管理规定［Z］.2012.

［9］中华人民共和国立法法［Z］.2000.

［10］中华人民共和国刑法［Z］.1997.