土地财政存在的问题、弊端及改革建议

赵志浩

（河南省社会科学院，河南郑州450002）

1978年改革开放以来，土地问题在从计划经济到市场经济的转型中发挥着极大的作用，随着工业化和城市化进程加快，所需建设用地逐步扩大，1982年宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”集体农地转为非农建设用地，一律只能通过政府征用，这一政策解决了各地工业化及城市化过程中的土地问题。但是1994年国家进行了分税制改革使地方财政分配比例减少，与此同时中央确立的城镇化的战略方针，使各级地方政府在推进城镇化建设的进程中面临着发展资金不足、财政赤字增长问题，2003年国家出台了国有土地使用权出让政策，使地方政府找到了解决财力不足问题的办法，即以卖地收入和土地抵押贷款来弥补不足，这就是土地财政的由来。2008年全球经济危机以来，中央采取以拉动内需来刺激增长的应对策略，各地机场、公路、地铁等基础设施建设和投资增多，支出超过收入，为此，地方政府最大限度地利用土地财政弥补了财政赤字。

一、土地财政的积极作用

土地财政主要包括以下几个部分：首先，土地出让金收入构成土地财政中最大的一项收入；其次，地方政府可以通过出让工业用地招商引资，带动地方经济发展；三是可以扩张城市规模，促进建筑业和房地产业的发展，带动地方税收收入增加；四是以土地作为抵押获得银行贷款；五是获得土地房产税费。可见，土地财政在工业化、城市化进程中，曾发挥过积极作用，如地方政府通过经营土地，积聚了大量建设资金，使城市经济获得飞速发展，市民生活水平提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引大量外地农民进城务工。

所以，土地财政对我国经济社会发展曾经发挥过积极作用，特别是推动了地方经济的发展，带动各地房地产及相关税收、融资投资、城市基础设施等的建设，促进了土地市场和房地产业的发展，利用土地财政进行土地融资，促进了土地流转，并激活了房地产市场；地方政府承担着社会养老、保障、医疗、卫生等公共事务职能，分税制之后带来的财力不足可以从土地出让金及相关税费收益中得到弥补；土地财政还拉动和促进了城镇化发展，主要表现地价征用土地为地方的工业化和城镇化带来了资金支持，转移了农村劳动力，加快了基础设施建设，改变了土地用途，提高了土地利用率等。

具体来看，土地财政的积极作用主要表现在以下几个方面：第一，地方政府承担着社会保障、医疗、卫生等公共事务职能，土地出让金及相关税费收益弥补分税制之后带来的地方财力不足，特别是土地出让收入为地方政府提高财政收入和公共投资的来源，为地方基础设施建设提供了财力支持，因此土地财政弥补了地方财政支出的不足，解决了地方财政困难；第二，土地抵押成为城市基础设施和房地产投资的主要融资工具，带动房地产及相关税收、融资投资、城市基础设施等的建设，推动和促进了地方经济的发展；第三，加快了城镇化进程。土地财政拉动和促进了城镇化发展，主要表现在转移农村劳动力和基础设施建设，改变了土地用途，提高了土地利用率；第四，拉动了产业发展。土地财政促进了土地市场和房地产业的发展，利用土地财政进行土地融资，促进了土地流转，并激活了房地产市场。

因此，不应简单否定土地财政在城市基础设施、城镇化等方面的积极作用，而应把它置入具体的历史过程中进行考察，具体地分析和看待土地财政发挥的作用。

二、土地财政的弊端分析

在有些地方，土地财政的收入高于第一财政的收入，受到广大民众的非议，给政府形象造成不良影响。“卖地生财”的地方财政机制成为土地违法的重要诱因，这不利于土地资源的高效合理利用。土地财政还与房地产投资过热、房价居高不下等联系在一起，给群众的生存和发展造成诸多不利。

第一，土地财政使地方政府收入占GDP比重过高，导致农民收入增长缓慢，抑制了居民消费和社会投资能力。此外，土地财政收入主要用于城市建设，不利于缩小城乡差距；第二，地方政府投资主要倾向于城市建设，刺激了房地产、建筑行业，带动了建材、民用五金等产业的发展，导致一些产业生产能力过剩，不利于产业结构调整和产业转型升级；第三，地方政府利用土地财政自收自支，缺乏规范监督，造成监管缺位，滋生腐败现象，导致资源资金浪费；第四，地方政府扩张出卖现有土地，甚至侵害耕地和农民合法土地权益。所以土地财政不利于保护耕地和农民的合法权益，还造成生态破坏；第五，土地财政造成地价偏高，连带地使房地产价格攀升；第六，造成土地开发商大量疯狂购置土地、囤积土地，妨害土地的合理利用，产生土地投机、房地产投机等行为，加大了财政风险和金融风险；第七，土地财政还导致与土地相关的种种矛盾问题，主要表现在地方政府与开发商之间，地方政府与民众之间。危害土地市场和土地交易，激化地方政府和民众之间的紧张关系。另外，土地财政还扩大了贫富差距。

土地财政在实际运作过程中之所以产生这些弊端，其主要原因在于政府角色不明确，地方政府直接参与土地的市场经营，又同时作为微观规划管制的制定及实施者，房地产市场的宏观调控执行者，在其中的角色十分不明确，由此造成诸多非议和误解。政府在征地过程中，征地补偿标准随意性过大，多数仅按照农民收入进行补偿，而非市场价格进行补偿，征地补偿标准过低。失地农民利益缺乏保障，由此引起了诸多的征地拆迁等社会问题。地方政府为了获得建设资金和土地，导致征地范围过宽，农地过度非农化，造成城市建设用地利用粗放，城市化用地效率不高。土地价格的上涨导致房地产价格高涨，投资房产的预期高收益使得其他产业的资金畸形化地流入不动产业，阻碍产业转型升级，并可能引发金融风险。

三、现有土地财政存在的主要问题

面对经济增长、改善民生以及城镇化建设的需求，地方财政的钢性支出依旧很大，中国过去十年的城镇化走的就是一条土地财政的道路，解决新一轮城镇化建设中的资金和土地问题，都离不开土地财政的支持，那么，在辨证分析其积极作用和弊端的基础上，了解现有土地财政存在的主要问题是改革土地财政的关键环节。

第一，土地财政金比重过大。在有些地方，土地财政收入高于第一财政的收入，土地财政使地方政府收入占GDP比重过高，容易导致农民收入增长缓慢，抑制居民消费和社会投资能力；由于规范、监督和监管等的缺位，“卖地生财”的地方财政机制成为土地违法的重要诱因，地方政府扩张出卖现有土地，甚至侵害耕地和农民合法土地权益，激化地方政府和民众之间的矛盾。

第二，土地财政金使用结构不尽合理。地方政府通过土地财政获得的土地财政金，大多用在了城市基础设施等的建设上，而较少用在改善百姓生活水平、医疗、养老、保险等上，这样虽刺激了房地产、建筑行业、建材等产业的发展，同时也导致了这些产业生产能力过剩，不利于产业结构调整和产业转型升级。另外，投资房产的预期高收益使得其他产业的资金畸形化地流入不动产业，阻碍产业转型升级。

第三，土地财政金的效益未得到最大发挥。土地财政金的效益发挥存在的问题主要表现在：对于土地出让金是否真正用于解决征地补偿费用、拆迁安置费等民生问题，还是被截留挪用，缺乏监管力度；土地财政金一方面存在闲置状况，另一方面无法及时拨付到用款单位，难以发挥资金的使用效益；借助于土地融资所进行的银行贷款需要支付高昂利息，而对融资后的项目绩效难以保证。

第四，土地财政加大财政和金融风险。通过土地财政，地方政府可以获得很大一部分收入用于地方经济建设，但是由于市场经济周期的变动性，一旦出现市场变化、地价下跌、房地产不景气等情况，就会引发财政风险。土地财政还造成土地开发商大量疯狂购置土地、囤积土地，不利于土地资源的高效合理利用，并引发土地投机、房地产投机等行为，加大了财政风险和金融风险。

第五，土地财政缺乏持续性和稳定性。土地财政靠出让土地维持地方财政，不利于土地资源的可持续发展，同时也不利于地方政府获得持续性的财政收入，所以，靠出让或抵押土地维持地方财政缺乏持续性。地方政府以土地出让收入作为抵押取得银行贷款用于城市建设，只有土地出让顺利且价格较高的情况下，才可能按时以土地出让金收入来偿还贷款，否则就只能以其他方式取得财政收入偿还贷款，所以，土地财政具有不稳定性的因素，还可能引发金融风险。此外，土地财政还与房地产投资过热、房价过高、拆迁补偿、生态环境破坏等经济社会问题联系在一起。

四、改革规范现有土地财政的建议

“土地财政”的弊端和危害已被社会普遍公认，其所产生的诸多问题也是有目共睹，当出现问题、矛盾激化时，通常的解决办法是用行政手段强令禁止违法占地，然而长期有效的办法还是应该从制度层面入手，改革现有的征地制度。

（一）为土地财政“瘦身”

土地财政包括土地出让金、出让工业用地招商引资、扩张城市规模增加税收、以土地作为抵押获得银行贷款、土地房产税费这五个方面，其中土地出让金的范围包括土地价款、土地租金、征地补偿费和拆迁补偿费等，其收入构成土地财政中最大的一项收入，所以应特别注重规范和监管土地出让金收入管理，控制土地价格和土地租金，逐步形成公开、公平的土地价格市场形成机制。

（二）明确土地出让金使用方向

由于法律规定政府征地的目的，主要是为了满足公共利益的需要，因而需要界定公共利益的范围和界限，避免以“公共利益”的名义危害民众利益。土地出让金使用方向集中在征地和拆迁补偿、土地开发、农民补偿、城市建设、土地出让业务费、新增建设用地有偿使用费等几个方面，为了防止征地过程中危害农民土地权益和征地权的滥用，应按照征地程序进行，保证公开性和协商性。为了切实保障被征地农民的合法权益，应提高征地补偿费、建立补偿费发放公示制度、增强补偿费发放透明度、改革补偿费发放方式和建立被征地农民社会保障制度。在征地补偿方面，应明确补偿标准及补偿措施，还应根据土地位置、升值预期、市场物价上涨等情况，对征地进行补偿。

（三）监管土地财政金的分配和使用机制

关键是如何使用和分配土地再增值收益问题，应把土地财政金的收入纳入预算管理，收入地方国库，并在国库中设立专账，核算土地收支情况，对出让金的收入支出情况进行规范管理。具体的做法是：健全土地储备资金财务会计核算制度，建立土地出让收入定期对账制度，定期核对出让收入数额；建立健全土地出让金审计制度和内部控制制度，出让金的收支情况应该信息公开，财政部门、国土资源管理部门、银行机构以及审计机关要建立健全对土地收支情况的监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理。

（四）改革政绩考核体系

政绩考核应从过去追求单纯以实现经济增长目标为目的，转向以保障和改善民生和可持续发展为目的，注重在资源节约和环境保护上下功夫。在具体做法上，发展改革局、财政局、经济贸易局、国土规划局、建设环保局通过制定政策，尝试把改革土地财政与干部政绩考核、节约土地资源、生态环境保护挂钩，形成土地规划、工业化和新型城镇化良性互动的机制。

（五）建立征收土地税的改革试点

国家分税制改革导致地方税规模太小，地方财政体制缺乏主体税种，因此中央应该改革财政预算，把部分财权下放，使地方政府财力和事权相匹配，这样才能从根本上改变地方政府借地生财的行为，在此基础上为了解决地方财政收入问题、创建可持续的地方财政模式以及可持续的土地生财长效机制，还可以试点改革土地出让金为征收土地税，给地方财政开辟新的资产增值税。以土地税替代土地出让金不是简单地否定土地财政在经济社会发展中的作用，而是改变一次性征收方式，由税务部门按一定标准长期、分期、持续地征收土地税，使地方政府获得可持续的财政收入，同时降低为获得短期内大量土地收益而扩张土地征占规模，使土地财政收入结构得到优化。

可以在以下三方面尝试推进土地财政改革的试点工作：一是要强化已有土地税的征收。强化对耕地占用税、土地增值税、契税、城镇土地使用税、房产税等已有土地税种的征收，并查处偷税、逃税、漏税行为，依法处理；二是要合理设计土地保有环节税收制度。根据市场供需调节土地收益再分配，重点完善征收房产税、城镇土地使用税、土地增值税，或增设新的物业税种；三是建议将土地收益建立基金账户。基金账户可分作两部分使用，一部分供后任政府使用，一部分用于建立耕地保护、复垦、开发和反哺农业农村的基金。