试论行政管理中“法治式”思维及方式的转化运用

田 刚

（中共清镇市委党校，贵州清镇551400）

法治思维相对于人治思维而言，是法律被尊重、权力受约束，公平正义得以实现的一种意识和理念。法治方式，是基于法治思维所衍生的行为方式，是法治思维在管理活动中的具体体现。法治思维是法治方式的基础和引领，法治方式的践行反作用于法治思维的塑造，因此，法治思维与法治方式二者相互依存、相互促进的有机统一关系，两者在决策行为的意义上具有同一性。

在当前行政管理工作中，部分领导干部和工作人员法治意识淡薄，固守权势思维，采取人治方式开展管理及服务活动，因办事不讲程序、拍脑袋决策、想当然定调、靠权力执行等，带来很多负面影响。亟须将相关程序法、实体法所涉及的法律精神、法律原则及法律规则之“法治式”思维及方式转化运用到行政管理的决策、执行、沟通等工作中去。

一、程序正当之民主集中制思维及方式运用

卢梭曾指出：法律乃是公意的行为。法律要体现人民大众之公意，行政决策同样要广纳民意。一些领导干部在作执行部署与安排时，动不动就给工作人员指示“不看过程，只要结果”。一方面，不看过程，往往使过程变形，甚至违法违规，这样得来的结果是“杀一方救一方”，往往得不偿失。比如，为了追求GDP快速增长，不管资源的耗竭、环境的破坏，最终经济增长了，但环境破坏了，“发展为了人民”的初衷并未真正实现。另一方面，正义要以看得见的方式实现，也就是说，正义不仅要实现，而且要让民众看见是怎么实现的。否则，即便结果客观上是公平正义的，因为民众没有看清其实现过程，不知情，也会怀疑结果的公平正义。

司法审判程序中，不论刑事，还是民事、行政案件，在作出判决、裁定之前，都要按照法定程序进行举证、质证、辩论等庭审活动，只有这样，才能让法官更好地甄别法律事实，尽可能地将法律真实还原为客观真实，防止冤假错案的发生。同时，坚持好辩论原则，充分尊重当事人的权利，最终的判决结果才能让当事人心服口服，减少上诉、上访等。“邦国虽有良法，要是人们不能全部遵循，仍然不能实现法治。”所以，法治的本意也是要通过教育、指引等功能的发挥，让更多的人包括违法者信法、服法而不拒法、抗法，节约司法资源，避免群体性事件发生，促进社会和谐稳定。

在行政管理工作中，同样需要树立程序正义决定实体正义的法治思维，采取程序为先的“法治式”思维及方式进行管理。这就需要切实坚持民主集中制原则，在民主基础上集中，在集中指导下民主。在作出决策之前，采取召开听证会、座谈会、个别谈话等方式充分征求意见，倾听民情、广纳民意、集中民智，最后作出决策。即便预知大家的意见和领导班子将作出的决定完全一致，也要严格按程序作出决策。要按照《政府信息公开条例》的相关规定，做好政务公开，让权力在阳光下行使，让广大人民群众当好监督员。在要求下面完成某项工作、实现某项指标任务时，而不能只要结果，不看过程，要过程与结果并重，既要结果也看过程。

二、证据确实充分之调查研究思维及方式运用

毛泽东同志曾说：没有调查研究就没有发言权。习近平总书记也指出:“调查研究是谋事之基、成事之道。没有调查，就没有发言权，更没有决策权。当前一些政府部门领导干部主观主义比较严重，一是领导对下属的认识存在主观主义或者偏听偏信的情况。没有深入了解，未做好沟通交流，仅凭个人好恶、感觉或者其他人的单方评价甚至“谗言”就擅下结论。二是对处理工作事务存在主观主义的情况。不深入调研，好于听取汇报，然而汇报的人出于各种原因，或者多是正面的、好的，或者把好的说成坏的，这样，决策依据不正确，必然导致决策结果的错误。

在法庭上凡是有证据证明的事实，应视为是存在的；凡是没有证据证明的事实，则视为不成立。这是诉讼法学中“以事实为依据”的理论及实践要求，当事人、代理人、辩护律师等诉讼参与人要收集证据并举证，公安机关在刑事侦查中要收集、调取证据，检察院在刑事案件审查起诉中要核实审查证据，法院在庭审中要对证据进行质证，审核认定属实后采信证据，最后作出判决。证据要求客观真实，刑事诉讼进一步强调证据要确实、充分方能作为定案依据，还明确了疑罪从无、非法证据排除等规则，司法解释进一步明确，采取冷、冻、饿、烤、疲劳等方式获得的证据属非法证据应当予以排除。这些客观真实、确实充分定案的证据都需要诉讼参与人、司法工作人员认真开展“调查研究”、收集获取，不能主观臆断和猜想。

行政管理工作中，领导干部要具有调查研究的工作素养，在作出决策、决定、判定前一定要深入开展调研，广收一手材料，亲听一线信息。要做到以下几点：一要树立调查研究的理念，摒弃主观臆断等思维模式，没有调查研究、没有核实的依据不能用。二要在调查研究过程中做到客观、全面、真实。一方面，要坚持兼听才信的原则，不能仅凭单方面言辞作出判断，要全面听取各方面意见，有时还要亲临亲历调研获取第一手资料后进行信息筛选。另一方面，可以采取“微服私访”、轻车从简的方式开展调查研究，如果前呼后拥下到基层调研，民众由于受到官本位思想的影响，可能会说假话，让调研者得不到真实信息，这样基于权力获取的信息就相当于刑讯逼供所取得的证据，背离客观事实，这样的信息、依据不能用。

三、刚性约束之制度执行思维及方式运用

法治国家、法治社会的建设，关键就是用制度管人，不以人管人、以权管人。一些单位不建章立制，或者虽建章立制却不认真执行，不以制度管人、管事，以言代法、以权代法，凭领导干部的主观意愿管人管事，而且朝令夕改，让下面无所适从。久而久之，领导干部的威信下降，说话没人信也没人敢信，导致“懒、慢”等现象越来越严重，执行力不强，领导干部的威信下降导致政府的公信力下降。

法律是刚性约束，任何单位和个人都不能超越法律规范。法律具有指引作用，如果不依法行事，就会遭受惩罚。尤其是刑事法律一般不具有溯及力，对违法行为的认定和对违法犯罪分子的惩处，坚持罪行法定原则，法律没有规定的不能定罪，不能按照法官的好恶进行裁判，应依据颁布施行的法律及规则定罪量刑，严禁法官造法。

行政管理机关应当建立完善规章制度，事先约法三章，不宜事后再研究怎么处理，这样很容易造成以言代法、以权代法的情况发生。制度具有相对稳定性，“如果没有充足的理由，就不要修改法律。”制定好制度后，要严格执行，不能朝令夕改。即便有一些不够合理的地方，也要先试行后再修改完善。就像法律法规一样，现行行为执行现行法规，有什么不合理不合时宜的条款，需要按照程序提请人大等相关机构修订后再执行新的法规。

四、宽严相济之惩戒适中思维及方式运用

奖罚分明是许多行政管理工作者的致胜法宝，但一些领导更偏爱于运用惩罚措施，对上班早退、迟到等违规违纪行为规定了很严厉的措施，而且会根据阶段性情况，规定类似司法严打的“酷刑”。结果往往只是止住了一时，随着时间推移，职工心态越来越疲软，“严打”一过，反弹后果更严重，达不到制度制定与执行的预期效果，而且往往适得其反。

我国近年贯彻“宽严相济”的刑事政策，就是有宽有严、该宽则宽、该严则严、宽严有度、宽严相宜。对一些情节恶劣、社会影响恶劣的刑事犯罪予以严厉打击，但对一些情节轻微特别是一些过失犯罪的则采取“宽”的政策，运用管制、拘役、社区矫正等刑罚予以处罚，有的还适用免于起诉、采取刑事和解等措施，以教育改造为主。在对被判处徒刑的罪犯，也通过实行缓刑、假释、减刑等刑事制度，给罪犯悔过自新、戴罪立功、重新做人提供内生动力，为他们改过自新起到了很好的激励作用。

适中宽和的精神是立法者的精神，行政机关管理制度的制定也应秉承适中宽和的精神。行政机关为了快速遏制一些违规违纪行为而制定严厉的惩戒措施，职工对严厉惩戒措施在思想上逐渐习惯后，管理者不久便不能不事事都用严厉的惩戒措施。比如，有个单位一段时间经常发生职工迟到行为，管理者不探究缘由，武断制定了迟到一次罚款伍佰元的惩戒措施，且不分情况、不问青红皂白予以执行。姑且不论这一措施的合法性，在这一措施执行三个月后，迟到行为严重反弹，“交钱了事”让部分以前从不迟到的职工也开始迟到，个别职工还因抵触这一制度而故意为之。

因此，行政管理工作不要用极端的方法，对于惩戒措施要宽严相济，要谨慎适用，起到应有的警示教育作用即可，不可过之，更不能随意加码。

五、法律激励功能之激励适度思维及方式运用

制定奖惩激励制度的目的是调动干部职工积极性，推动工作开展。但一些单位的激励制度失之偏颇，要么过于宽，流于形式，虽有形式上按劳分配的奖励激励机制，实为吃大锅饭的“平分条约”，达不到激励作用。要么过于严，要求太高，让干部职工望而畏之，畏而却步，同样达不到激励作用。

法律除组织管理、惩戒两大功能外，还有一项极为重要的功能，即奖赏激励。法律激励不能仅仅是宏观倡导、不能过于空洞化，我国的法律法规涉及激励的篇章、条文较多，但成体系、设计科学、操作性强、激励效果好的，知识产权法算是其中之一。1982年以来，我国相继制定了商标法、专利法、著作权法等一系列知识产权法，并多次修订，逐步完善。从这些知识产权法规定的公民知识产权的申请、权利保护期限、权利限制、权利救济等规定可以看出，既有对公民发挥聪明才智创造智力成果的激励引导，申请标准不高不低，又有对权利的限制和约束，避免权利过度扩张。正是这些丰富、科学的法律激励条款，大大激发了科技知识分子的积极性与创造性，也让我国的自主知识产权在国际对外贸易中的地位和作用上越来越凸显。此外，刑法规定，对犯罪分子自首、立功的，可以或应当从轻、减轻甚至免除处罚的规定，实质也是一种法律激励制度，通过激励条款在司法实践中发挥了积极正向引导作用。

在管理工作中制定的绩效考核等制度要既能体现按劳分配、多劳多得的原则，避免大锅饭“养懒汉”现象发生，又要结合实际研究制定好激励办法，定的标准不能太高也不宜过低，要以让人“跳起来能够摘到桃子”为宜，不跳伸手就摘到桃子，激励不够；跳起来都摘不到桃子，标准太高，会使人产生“干脆不摘了，看你们最后怎么办！”的破罐子破摔心态，这样反而不利于工作的推进，失去了最初制定激励办法的初衷。

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