粮食安全的挑战与应对

文|王济民 中国农科院农业经济发展研究所副所长

农业是国民经济发展的基础，粮食是基础的基础，因此粮食生产是关系到国家生存与发展的一个永恒的主题。2013年，我国粮食出现了“十连增”，但“十连增”的背后，掩藏着粮食安全的危机，中央将粮食安全上升到国家战略，可以说是切中时弊。

粮食“十年增”的性质

当前，我国粮食生产表面风光的背后，暗藏着危机，主要有如下特点：

一是恢复性，当前的粮食增产，一半是在恢复产能，一半才能算得上增产。实际上，我国早在上世纪八九十年代，粮食已经达到4亿吨，1984年，中国粮食产量历史性达到了40732万吨，1991～1994年这四年粮食产量在43000万～44525万吨之间徘徊，1995年和1996年粮食生产快速发展，1996年总产达50453万吨，到1999年，我国粮食仍保持在50000万吨的水平。但是从2000～2003年，我国粮食出现了改革开放以来最为严重的一次大减产。粮食产量从1998年的最高位51229.5万吨降到了最低时的43065万吨，一下退回到十年前的水平。2004年以来，我国粮食实现了数据意义上的“十连增”，其中，一半是恢复，一半才是增产，只有粮食产量达到5亿吨以上的年份，才能算是真正的增产。

二是脆弱性，2013年，我国粮食统计数据达到60193.5万吨，但是，这样的粮食增产具有脆弱性。从增产途径来看，我国粮食增产基础不牢固、脆弱性突出，农业增产靠天、靠化肥农药的局面并未得到根本改变，农业增产增效的长期机制还没有完全建立。

三是替代性，当前粮食增产的直接原因之一是粮食播种面积增加，一旦条件发生变化，粮食种植面积存在被挤占的可能。2004～2011年八年间粮食播种面积净增超过1.5亿亩；2013年全国粮食播种面积111951.4千公顷，比2012年增加746.8千公顷，增长0.7%。在农作物总播种面积增加幅度不大的基础上，粮食播种面积的增加意味着对油料、棉花等其他经济作物播种面积的挤占。因此，2004年以来粮食产量的持续增加在一定程度上是以经济作物产量的下降为代价的，是一种暂时替代。如果未来非粮作物进口价格高或者进口受到限制，或者国内价格过快上涨，那么可能会引起经济作物播种面积增加，粮食播种面积存在被挤占的可能。另一方面，粮食内部结构调整，高产作物代替低产作物使粮食产量总体获得提高，如东北部分地区用玉米、水稻等高产作物替代了大豆、小麦等低产作物。同样地，一旦市场条件发生变化，也将会影响粮食产量。

四是粗放性，粮食增产对粮食播种面积的依赖性仍然很强，粮食单产贡献仍然偏低。据测算，2004～2010年粮食播种面积的贡献为42.1%，粮食单产的贡献为57.9%，这说明我国农业科技整体水平还有待提高，科技贡献率仍比较低。科技对粮食增产的支撑作用有限。

五是政策性，2004年以来中央重视农业支持粮食生产的政策对促进粮食增产发挥了至关重要的作用，粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴以及农业税的取消，增加了种粮农民的收益，激发了农户的种粮积极性，对粮食生产增长起到了关键作用，而一旦政策支持强度减弱或惠农政策不足以弥补市场波动给农民带来损失时，粮食生产就可能会出现波动。

从我国粮食生产的历史经验来看，即使是粮食产量“十连增”的良好形势下，也仍必须紧抓粮食安全，以稳定经济社会发展的大环境、保障全面深化改革的大全局。改革开放以来，我国经历了几次比较重大的粮食供求失衡，1984年，我国出现了建国以来首次农民“卖粮难”问题；1994年前后，粮食产量徘徊，市场供求转紧，市场粮价迅速上涨，成为推动当时全国性通货膨胀的重要原因。2003年下半年出现的粮食波动也引起了人们对粮食安全新一轮的担忧。

当前，全球经济正处在复苏的势头，党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大部署，并提出了力度空前的“全面改革六十条”，改革进入了深水区和攻坚期，涉及到各方利益的调整，我们迫切需要强化粮食安全的物质保障，否则，将粮食供给的希望寄托于海外进口，后果将不堪设想。

粮食安全生产的要素

粮食生产涉及到人的要素、水资源的要素、土地的要素以及如何处理好数量与质量的关系问题。

一是种粮意愿，农户种粮意愿是保证粮食安全的根本。农民作为粮食生产者所追求的目标是利润最大化，如果其对粮食生产收益的预期不高，必然会对粮食安全造成不利影响。国家要保证粮食安全，就必须保证种粮收入，调动农民生产粮食的积极性。

二是农业比较效益，种粮比较效益是稳定粮食生产的核心问题。随着工业化、城镇化加速推进，大量农村人口向工业和城市转移，种粮机会成本加快上升，比较利益低的问题日趋显现。另一方面，国内粮食生产与国外相比，价格和质量相对缺乏比较优势，若不提高则粮食进口势不可挡。

三是生态环境，工业对农业的污染、极端气候频发以及水资源问题等资源禀赋的减少使生态问题日益成为粮食安全的制约因素。我国水资源分布状况决定了我国在历史上“南粮北运”的产需格局，但近二三十年，这样的格局己经完全转变为“北粮南运”。而北方地下水资源日益匮乏，这样的生产格局的可持续性令人堪忧。

四是科技问题，农业科技是确保粮食安全的基础保障。在粮食种植面积既定的情况下，提高粮食产量的关键是提高粮食单产，根本出路在农业科技。

截止2011年，我国与美国、埃及和比利时相比，玉米、水稻、小麦的单产差距分别是 291 公斤 /亩、221 公斤 /亩、262 公斤/亩，在一定程度上反映出我国主要粮食作物单产仍有较大增长空间，其中未来玉米增产潜力最大，大力推进玉米增产对饲料用粮保障至关重要。而且，当前，粮食主产区在重视科技方面做得很好，但是在一些非主产区，粮食科技的作用还有较大的增长空间，非主产区主要指东南沿海经济发达地区和西北、西南一些省份。东南沿海地区粮食生产条件好，是粮食主要生产区域，后来由于经济发展、粮食比较效益低而成为粮食主销区或非主产省，因此这些地区可以实施粮食生产“南恢”的思路，让其恢复种植，发挥资源优势，粮食增产的潜力大。

政策建议与措施

当前我国粮食安全形势总体良好，但粮食“十连增”的背后仍潜伏着隐患。党的十八大报告明确提出建设中国特色社会主义“五位一体”总布局，粮食生产也要以优质、高产、低耗、节本、高效、生态、安全作为发展目标，要做到数量与质量并重，未来保障粮食安全必须实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，我们要做到谷物基本自给，口粮绝对安全，对粮食的种类进行细分，保“线”增收、科技支撑。

首先，粮食安全要做好“加减法”。一方面要“增产量”，抓好粮食生产、保证粮食产量稳定提高；另一方面，要“减浪费”，实行粮食消费管理政策，不能跟着感觉走，要出台相应的政策，使消费部门管理好粮食消费，此外，未来我国的粮食供给面对的最主要压力之一将是满足不断增长的饲料粮需求，粮食安全问题最主要的是解决饲料粮的供需问题。

其次，稳定播种面积，提高粮食单产，数、质并重。粮食安全不仅仅是数量上的安全，更是质量安全。

再次，依靠农业科技保障粮食安全。农业科技是提高粮食产量的关键，但是科技运用也意味着粮食生产成本的增加，而生产成本极大地影响着粮食生产比较效益。因此，不仅要提高农业技术在粮食增产方面的贡献率，也要适当减少成本过高的技术措施，提高粮食生产比较效益，保障粮食安全。

第四，平衡主产区与主销区关系。当前我国“北粮南调”的格局下，北方作为粮食生产的主产区生态日趋脆弱，财政压力巨大；而南方粮食生产比较效益低，生产面积缩减，要保障粮食安全，必须平衡主产区与主销区的关系。

第五，当前我国农村发展面临的形势发生了很大变化，劳动力短缺、农业劳动力老龄化现象严重，土地分散经营、农村小农经济与大市场难以衔接等问题，在现实条件下依靠发展规模化解决这些问题是一个缓慢和困难的过程。在推动适度规模化发展的同时，最关键的是通过组织化把分散的、无序的小农经济变为有组织的、有序的规模经营的经济特征。

历史及国际经验表明，“土地家庭经营+完善的农业社会化服务体系”、“土地家庭经营+农民合作社+ 完善的农业社会化服务体系”模式是农业实现现代化的有效途径。要警惕工商资本下乡带来的耕地“非粮化”的后果。