新中国成立以来中共中央领导机构变动轨迹考察

陈少艺

（复旦大学 上海 200433）

中国共产党成立至今已经走过93年，经过了18次党的代表大会，执政至今也有65年，历经多次党章修改或修正，中央领导机构由不完善逐步走向完善，最终确立现存的中央领导机构框架。中共中央领导机构是指中共中央委员会、中共中央纪律检查委员会和中共中央军事委员会。为厘清历史脉络,本文拟就新中国成立以后的中央领导机构进行系统的梳理，总结其在各个不同历史时期的特点，考察其形成的历史过程，分析其变动的历史背景,并将中共中央领导机构变动过程分成5个历史阶段加以阐述。

一、书记处取代政治局常委会职能

1949年10月，中华人民共和国成立以后，中共中央没有立即召开党的全国代表大会，中共中央的领导机构自然也就沿袭执政前确立的中央四级领导体制，中共七大通过的党章正式取消了中共六大的党章中关于设立政治局常委会的规定，而代之以书记处。书记处实际上相当于中央政治局常务委员会,书记处书记实际上相当于政治局常委。

中共七届一中全会选举毛泽东为中央委员会主席，选举毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、任弼时为中央书记处书记（相当于现在的政治局常委）。［1］p233根据党章关于“中央委员会主席即为中央政治局主席与中央书记处主席”的规定，毛泽东实际上集这三个职务于一身。［2］p224

1954年9月28日,中共中央政治局作出关于成立党的军事委员会的决议,在中央政治局和书记处领导下,来担负整个军事工作的领导,决定由毛泽东任主席。［1］p2791955年3月21日至31日,中国共产党全国代表会议举行，会议认为，自从1949年11月中央决定成立各级纪律检查委员会以来……保证党的路线、方针、政策的正确执行，起了积极作用。现在……针对高、饶反党联盟的教训，目前各级纪律检查委员会的组织和职权，已不能适应新时期加强党的纪律和任务，因此，本次会议决定成立中央监察委员会,代替中央纪律检查委员会。

1955年4月4日,中共七届五中全会选出中央监察委员。［1］p301可见，书记处取代政治局常委会，中央监察委员会代替中央纪律检查委员会，中央委员会主席同时也是中央政治局主席与中央书记处主席是这一时期中央领导机构的显著特点。1954年9月，第一届全国人大召开，（国家）决定设立国防委员会和国防部。［3］p70与此相对应，中共中央决定设立了中共中央军事委员会以加强执政党对军队的绝对领导。至于决定成立中央监察委员会,代替中央纪律检查委员会，诱因则是出现了“高、饶事件”。有鉴于此，中共中央觉得中央纪律检查委员会已不适应现实需要，决定以建党初期就存在的中央监察委员会代替之。

二、书记处成为党中央办事机构

1956年9月15日至27日,中国共产党第八次全国代表大会在北京举行。［4］p318中共八大通过的党章对中共中央领导机构作了较大的变动，新党章规定：党的全国代表大会每届任期五年（开始实行定期召开机制）；党的中央委员会任期五年；党的中央委员会在全国代表大会闭会期间，领导党的全部工作；党的中央委员会全体会议选举中央政治局、中央政治局常务委员会和中央书记处。中央书记处在中央政治局和中央政治局常委会领导下处理中央日常工作。并且选举中央委员会主席一人、副主席若干人和总书记一人(这三部分人员组成政治局常委会)；中央政治局和它的常委会在中央委员会全体会议闭会期间,行使中央委员会的职权；中央委员会的主席和副主席同时是中央政治局的主席和副主席。党章同时规定设立中央监察委员会,由中央委员会全体会议选举, 在中央委员会领导下进行工作。［5］p72、73、78中共八大选出第八届中央委员会。

随后举行的八届一中全会选出新的中央领导机构：中央委员会主席为毛泽东，副主席分别为刘少奇、周恩来、朱德、陈云，总书记为邓小平；选出了由17名委员组成的中央政治局；选出以毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德、陈云和邓小平为常委的中央政治局常务委员会；选出以董必武为书记的中央监察委员会。［1］p322另外，党章还增加了“中央委员会认为有必要的时候,可以设立中央委员会名誉主席一人”这样一款。

那么，根据中共八大修改的新党章，中央书记处在中央政治局和它的常务委员会领导之下,处理中央日常工作。中央书记处第一把手不再称“主席”,而改称为总书记。这样,就将中央政治局与书记处分开了,将决策机关与领导日常工作的机关分开了。据李雪峰回忆：“小平同志一向做事谨慎，在中央决定他做总书记时，他曾向毛主席提出书记处还是作为政治局的办事机构，负责对军队和国务院的文件承送。主席不同意，强调书记处是党中央的办事机构，什么事都要管，中央的事都由你们做，发文用中央名义，这实际上是赋予书记处重要责任，也是对邓小平同志的信任。”［6］p19

1958年6月，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，明确指出：“大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’……”［7］p89此后，凡是党政军各方面送中央常委的报告、文件都要先送书记处。一般问题,书记处讨论决定,即可下达、执行。重大问题,书记处先拿意见再报中央常委讨论、决定。

1964年7月，根据毛泽东的指示，中共中央决定成立“文化大革命五人小组”，负责领导文艺界整风等文化革命事宜。1966年4月16日至24日，中共中央政治局常委扩大会议在杭州召开，会议撤销了文化革命五人小组，重新设立文化革命小组等问题。［1］p406-407紧接着的《中国共产党中央委员会通知》（简称《五一六通知》）撤销了“文化大革命五人小组”及其办事处，重新设立文化革命小组，隶属于政治局常委之下。［1］p4111966年5月28日，中共中央发出通知，成立以陈伯达为组长、康生为顾问、江青等为副组长的中央文化革命小组。［1］p413

显然，这时期的中央领导机构最大的变动是中央书记处成为中央政治局及其常委会的办事机构。究其原因，可从毛泽东在八大前的若干言论中寻求解释。如毛泽东曾多次提出自己想退居“二线”，不在“一线”的想法。他所指的“一线”就是作为中央办事机构的“书记处”。毛泽东的这些言论与书记处的地位的变化有很大关系。

三、“中央文革小组”实际凌驾于政治局和书记处之上

1967年1月开始的“全面夺权”,中共中央领导机构遭到严重破坏,中央文革小组实际职权凌驾于中央政治局和中央书记处之上，之后中央领导机构长时间处于瘫痪状态。

1969年4月1日至24日,中共九大在北京举行，会议选出第九届中央委员会。［1］p428九大通过的党章删除了八大党章中有关中央书记处、中央监察委员会、中央委员会总书记的规定。另外，党章还写上“林彪同志是毛泽东同志的亲密战友和接班人”［8］p62。把接班人写进党章这在中共党史上是空前绝后的。

4月28日，毛泽东主持九届一中全会,选举毛泽东为中央委员会主席,林彪为中央委员会副主席。［1］p431同日，新的中央政治局通过毛泽东为中央军事委员会主席,林彪、刘伯承、陈毅、徐向前、聂荣臻、叶剑英为副主席和中央军委办事组的名单，中央军委常委会实际由林彪等操纵的军委办事组所取代。［9］p810此后，中央文革小组实际上也停止活动。

1973年8月24日至28日，中国共产党第十次全国代表大会在北京召开，会议选出新一届中央委员会。［1］p450中共十大修改的党章没有对中共中央领导机构作出新规定。十届一中全会选出中央政治局和中央政治局常委会，毛泽东仍为中央委员会主席，王洪文和康生成为中央委员会副主席。［1］p4521976年4月7日,根据毛泽东提议,中共中央政治局通过决议,由华国锋任中央委员会第一副主席，国务院总理。［1］p4691977年7月,中共十届三中全会对1976年10月中央政治局会议通过的由华国锋任中央委员会主席、中央军委主席的决定给予追认,并恢复邓小平中央委员会副主席、中央军委副主席等职务。［2］p410

四、重设中纪委和总书记并保留中央委员会主席

1976年10月,持续了10年的“文化大革命”结束。1977年8月12日至18日,中共十一大在北京举行。［1］p477大会选出新一届中央委员会。十一届一中全会选出中央政治局、中央政治局常务委员会、中央委员会主席(华国锋)、中央委员会副主席。会议对中央领导机构作出调整,决定重新设立中共中央纪律检查委员会。

1978年12月18日至22日，中共十一届三中全会召开，会议选出以陈云为第一书记的中央纪律检查委员会。［1］p483、484自十一大起,中国共产党全国代表大会每5年召开一次，终成定期机制。

1980年2月23日至29日，中共十一届五中全会召开，全会增选胡耀邦、赵紫阳为中央政治局常委，决定恢复重新设立中央书记处作为中央政治局和它的常务委员会领导下的经常工作机构，并且选举胡耀邦为中央委员会总书记。［1］p496重新设立总书记,同时保留中央委员会主席、副主席职务；此时，总书记、书记处的职责，与中共八届一中全会选举的总书记、书记处是相一致的。

十一届六中全会同意华国锋辞去中央委员会主席和中央军委主席职务的请求；选举胡耀邦为中央委员会主席,邓小平为中央军事委员会主席。［3］p406

这一时期，中央总书记取代中央委员会主席，主要是因为，党主席容易过度集权和个人专断，党中央主席权力过大，得不到约束，导致“文化大革命”这样的长时间内乱。有鉴以此，中共中央决定吸取历史教训，加强集体领导，反对个人专权，于是，总书记取代了党中央主席也就成了中共高层共识。中央纪律检查委员会之所以重新设立，缘于在“文化大革命”时期，党的纪律检查委员会从党章中删除，“四人帮”没有党纪国法的约束，恣意妄为，严重破坏了民主集中制，破坏了党的作风，破坏了党的纪律。另外，长达十年的“文化大革命”，使党员队伍严重不纯，亟须整肃。

五、中顾委的设立与总书记取代党主席

1982年9月1日至11日，中国共产党第十二次全国代表大会召开。［3］p423、424大会讨论通过了新的《中国共产党章程》。新党章对中央领导机构作了重大调整:（一）中央委员会不设主席、副主席,只设总书记（这里的总书记相当于原来的中央委员会主席,与八届一中全会选出的中央委员会总书记不同）。总书记由中央委员会全体会议选出,必须从政治局常委中产生。总书记负责召集政治局会议和政治局常委会会议,并主持中央书记处工作；（二）设中央顾问委员会,作为新老干部交替的过渡性机构,以发挥从第一线退下来的老干部对中共事业的参谋作用。它由中共全国代表大会选出,主任必须从政治局常委中产生。中央顾问委员会在中央委员会领导下进行工作,是中央委员会的政治上的助手和参谋。其常务委员会、主任、副主任由中央顾问委员会全体会议选出,报中央委员会批准；（三）中央纪律检查委员会不再由中央委员会全体会议选举,改由全国代表大会选举,受中央委员会领导。中央纪律检查委员会全体会议选出常务委员会、书记、副书记,报中央委员会批准,且第一书记必须从政治局常委中产生；（四）中央军委组成人员由中央委员会决定,军委主席必须从政治局常委中产生。［5］p107-116根据新党章，十二大选举产生了中央委员会、中央顾问委员会、中央纪律委员会。

9月12日至13日，举行十二届一中全会，会议选出中央政治局、中央政治局常委会、中央委员会总书记 （胡耀邦）、中央书记处；决定中央军委组成人员(主席邓小平)；批准邓小平为中央顾问委员会主任；批准陈云为中央纪律检查委员会第一书记。［2］p456、457至此，中共最高领导人的称呼开始由中央委员会主席转变为中央委员会总书记。

1987年1月16日，中共中央政治局举行扩大会议，一致同意接受胡耀邦辞去党中央总书记,由赵紫阳代理中央委员会总书记,十二届七中全会予以确认。［3］p5001987年10月25日至11月1日，中国共产党第十三次全国代表大会召开，大会选出新一届中央委员会、中央顾问委员会、中央纪律检查委员会。［3］p511中共十三大对《中国共产党章程》关于中央领导机构的部分条文作如下修改：（一）第21条改为：中央书记处是中央政治局和它的常委会的办事机构；成员不再由中央委员会全体会议选举产生,而是由政治局常委会提名,中央委员会全体会议通过。（二）不再规定中央军委主席必须从政治局常委中产生，改为：党的中央军事委员会组成人员由中央委员会决定。（三）不再规定中央顾问委员会主任必须从中央政治局常委中产生。第22条改为：“中央顾问委员会每届任期和中央委员会相同。它的主任、副主任，由中央顾问委员会全体会议选举，并报中央委员会批准。 ”［5］p118、119十三届一中全会选出中央政治局、中央政治局常委会、中央委员会总书记为赵紫阳；决定邓小平为中央军委主席；批准陈云为中央顾问委员会主任；批准乔石为中央纪律检查委员会书记。［3］p511

1992年10月12日至18日，中国共产党第十四次代表大会召开，大会同意关于不再设中央顾问委员会的建议。［1］p645-647中央顾问委员会存在了10年,协助中共中央做了很多开创性的工作,为废除领导职务终身制,实现领导干部顺利进行新老交替,维护中共的团结，稳固共产党执政地位,功不可没。

纵观中国共产党执政以来的历史，经过不断的调整，中共十四大之后，中共中央领导机构开始由中央委员会、中央纪律检查委员会和中央军事委员会这三个委员会组成。经中共十五大、十六大、十七大、十八大修改过的党章也都没有对中共中央领导机构和领导体制作出新规定。中央委员会是党中央的决策部门和执行部门，由其选举产生的中央政治局、中央政治局常委会为中央决策机构，中央书记处为中央执行机构。中央纪律检查委员会是党中央的监督、检查部门。中央军事委员会是党中央的军事领导部门。这三个委员会的职能各有分工而又统一在中央委员会的领导之下，构成了中共中央领导机构。从多年的实践来看，它基本适应中共从革命党转变为执政党的现状，但作为执政党必须与时俱进，今后应探索构建更为精简高效的中央领导机构。

［1］中国共产党重要会议纪事（1921—2011）［M］.北京：中央文献出版社，2011.

［2］中国共产党代表大会史（下册）［M］.北京：新华出版社，2012.

［3］中华人民共和国大事记（1949—1999）［M］.北京：光明日报出版社，2000.

［4］中国共产党代表大会史（上册）［M］.北京：新华出版社，2012.

［5］中国共产党章程汇编［M］.北京：中共中央党校出版社，2006.

［6］杨先材主编.中国社会主义现代化建设的起点［G］.北京：中共党史出版社，1997.

［7］郑谦著.当代中国政治体制发展概要［M］.北京：中共党史资料出版社，1988.

［8］中国共产党第九次全国代表大会文件汇编［M］.北京：人民出版社，1969.

［9］中国共产党历史第二卷（下册）［M］.北京：中共党史出版社，2011.