四川革命老区乡村治理的困境与应对策略

刘 屹

2013年11月12日，习近平同志在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第23条中提出，“完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”[1]在第17条中要求，“完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。”[2]由此可见，我们党和政府高度重视对革命老区的建设，其根本目的是“让发展成果更多更公平惠及全体人民。”

一、四川革命老区的基本概况

“四川革命老区”是指在土地革命战争时期中国共产党在四川境内创建的革命根据地和游击区，她是全国革命老区的重要组成部分，具有创建时间早、分布区域广、贡献牺牲大、历史影响深等特点。早在20世纪20年代末，王维舟、旷继勋、李家俊等在中共四川地下党组织领导下创建了川东、虎(城)南(岳)大(树)和蓬溪等革命根据地;1932年红四方面军战略转移入川，建立了以四川为主体，以通江、南江、巴中为核心的川陕革命根据地;党中央和红军长征在四川历时一年零八个月，足迹遍布70个县，建立起川康边、康巴、广元、绵阳等革命根据地。在土地革命战争时期，四川境内先后创建过10大革命根据地和游击区。1934年1月，毛泽东同志在瑞金召开的第二次全国苏维埃代表大会的报告中给予高度评价:“川陕苏区是中华苏维埃共和国的第二大区域”、“是扬子江南北两岸和中国南北两部间苏维埃革命发展的桥梁，川陕苏区在争取苏维埃新中国伟大战斗中具有非常重大的意义和作用”。[3]

经过改革开放30多年的全面建设，四川革命老区已经取得了巨大的成就。一是社会事业全面进步。截止到2010年的统计数据，老区共有小学4263所、普通中学2274所、小学专任教师14．34万人、普通中学专任教师12．86万人、学龄儿童入学率达到99．1%。影剧院61座、体育场馆96座。卫生院、所2931个、技术人员9．23万人。二是经济建设成效显著。老区生产总值、人均生产总值在2010年时分别达到4998．1亿元、14366元，三次产业结构比重由30．5∶36．1∶33．4 调整为 22．3∶48．7∶29．0;地方财政一般预算收入、全部工业增加值分别增长2．1倍和1．9倍。固定资产投资、社会消费品零售总额、出口总额分别增长3．4倍、1．4倍和2．6倍。三是人民生活不断改善。在2010年时老区城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别达到13918元、4661元。社会消费品人均零售额、居民人均储蓄存款余额分别达到4508．1元、9206元。就业规模不断扩大，社会保障体系逐步健全，保障水平大幅提高，老区居民的生活水平和生活质量显著提高。四是生态建设取得成效。老区生态资源丰富，是长江上游生态屏障的重要组成部分，2010年老区森林覆盖率达到35．84%，局部地区生态恶化的趋势得到有效遏制。

但是，在新型城镇化建设的社会浪潮中，作为四川革命老区的乡村治理应该如何完成?存在哪些困境因素?怎样健全良善的治理机制?需要我们做出详细的考量。

二、四川革命老区乡村治理面临的主要问题

2009年初，中共中央办公厅国务院办公厅印发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，明确了乡镇管理的四项职能:促进经济发展、增加农民收入;强化公共服务、着力改善民生;加强社会管理、维护农村稳定;推进基层民主、促进农村和谐。但四川革命老区的“村民自治”在现实社会中面临了诸多治理困境。

1．“村民自治”功能弱化。从“村民自治”的诞生到1998年11月4日《中华人民共和国村民委员会组织法》正式公布实施，我国农村的“村民自治”经历了从自发无序到逐渐规范的过程，明确确立了村民自治的重要地位。但是，国家行政管理体系并不直接面对村民个体，而是通过村级自治组织来延伸政府的管理职能。因此，村民委员会在实际工作中既扮演完成政府任务的代理人，同时又扮演管理本村事务的当家人的双重角色。在他们时间、精力和资源有限的情况下，村委会的自治功能势必受到抑制和削弱。同时，村委会的角色错位引起管理性质的嬗变，即由农村村民自治组织演变成乡镇基层政府的附属物。村委会名义上的自治实际上的行政化，[4]使它形成为得不到村民信任和支持的尴尬局面，这种两头不讨好的行为就造成了“村民自治”功能的弱化。

2．村级公共事业难以实施。自中央政府取消农村的各种税费后，对于村级公共事业的建设均通过“一事一议”的方式来完成。而在“一事一议”过程中，由于法律和政策的缺失，许多事情议不了、议不决或决而不能实施。“议不了”是因为村里只有“386199”(老人、孩子、妇女)，许多“议事”会议无法召开。“议不决”是因为“议事”中涉及到每个人的具体利益时，村干部们可能屈服于个人压力而不敢决策。“决而不能实施”是因为“议事”一般不可能得到全体村民100%的同意，所以总有不同意决议的人既不出力也不出资，而乡村干部对这种情况毫无办法，最后影响整个所议事项的实施。[5]

3．乡村精英群体流失严重。当我国经济快速发展的时候，不少农村精英只要经济上有所作为后就向城镇转移，形成农村精英群体的流失，这给村级治理带来了新的问题——没有“精英”带领他们自治，乡村成了被社会遗忘的角落。虽然普通村民在政治上是村级权力的授予者和委托者，但他们在经济上是自主经营的主体，接受政治信息较少、利益渠道狭窄、组织化水平低的素质现状，形成了他们在村级公共事务中的无力化。[6]他们既无力把握村政的有序运行，也无力把握市场经济的规律，自由市场经济带来的高风险使他们感到了自身的全面脆弱，因此，政治地位的低下、经济资源的相对匮乏、文化素质教育的缺失等诸因素，共同决定了普通村民在村庄自治中的“棋子”角色，他们受到村庄精英的裹挟，被动或主动地依附于村庄精英进入村庄政治生活。

4．村级民主选举缺少主体。城乡二元结构的现实困境造成了城乡之间巨大的收入差距，加之人们对利益追求的驱动力，导致青年人才大量外流。每一次村庄的换届选举都非常艰难，一方面是参与选举的人数不多，特别是有文化、对乡村发展有建设性建议、能够真正表达自己意志的年轻人不在村里，形成选举主体的严重缺位;另一方面是精英群体不愿意参选，乡村所需要的“能人治村”不能变成现实，形成了治理乡村的精英主体的缺失。

5．村级民主监督流于形式。当村庄换届选举的仪式完成之后，实际上乡镇党委和政府的工作也就完成了。对村支部和村委会的民主监督就让村民去自发进行，这是一种有名无实的形式。一者是村民没有能力去监督。因为村里的“386199”对村庄发展的方向、发展的内容、发展的方式，只在竞选者竞选时听一听，没有文字的方案，所以他们无法进行刚性的监督。二者是不愿意去监督。在熟人社会里，大家都是邻里乡亲，谁也不想得罪谁，因而也就不愿意去监督谁。三是监督无力。在乡村治理中，虽然有《中华人民共和国村民委员会组织法》的保护，但法条的粗放型和程序的规范性，让村民对村庄的管理者无能为力，特别是当大家族的人成为村支书和村长后，其他村民的监督就更加无力化。

三、化解四川革命老区乡村治理困境的对策

面对四川革命老区乡村治理的现实困境，我们唯有做好如下对策才能化解社会矛盾。

1．认同乡镇政府不再是乡村治理的权力中心，但仍是不能缺少的治理主体。土地包产到户在改革开放之初确实激发了农民生产的积极性，取得了农村经济的高速发展。但经过36年的改革，这种制度中的一些消极因素成为了乡村经济发展的桎梏，形成城乡差距越来越被拉大。面对更加离散化的农民，土地分配到户、种植各取所需、管理听天由命、公共资源可有可无，村民自治有名无实。因此，乡镇政府的指导职能必须进一步加强，真正起到一级政府的指导作用。

2．强化村民自治组织享有与政府平等对话、协商参与管理的权力。村民组织作为《中华人民共和国村民委员会组织法》赋予的治理主体，根本的目的在于带领村民完成自我管理、自我教育、自我监督的作用。[7]但自我管理不是自我独立与自我封闭，而是积极扩展村庄与社会的对接与交流。所以，村级组织与政府的平等对话、协商管理，应该成为新型城镇化建设进程中的主要工作任务。近年来，一些地方在实践《村组法》时已经制定了乡镇政府指导村委会工作、村委会协助乡镇政府的准则，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范基础上有机地衔接起来，也就使村委会的双重角色能够达到基本平衡，但是建设机制还不完善，必须更加充分地行使乡村治理的治权，逐步完成对村庄的良善治理。

3．加强乡村精英积极参与的乡村治理，形成体制内外精英合作共治的合力。从民主发展的学理角度说，一个社会只有能够给出合法的私人生活空间、能够给予民间组织相对独立的发展空间，社会才可能成长出宪政民主的秩序，形成社会的多元结构。[8]政府应加大对农村体制内精英群体的培养，形成一支高素质的乡村自治队伍。同时，还要严格监督村委会的选举行为，加强对恶势力操纵选举的打击，促进体制内精英与体制外精英的良性流动。

4．建立健全功能独立的村级民主监督机构。对权力最有效的监督制约是体制外的监督与制约，对于村庄治理同样适用。因此，县级政府可以倡导民间组织建立对村庄管理的监督机构。县级政府进行公开招标，花钱购买对村庄管理的公共服务，机构的人员由民间组织自由选择，监督规则由政府和村组织协商制定，这样既可以避免村级管理的监督缺失，又能保证乡镇政府对村级管理的正确引导。

[1][2]习近平．中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[C]．北京:人民出版社，2013．

[3]四川省人民政府:《四川省“十二五”革命老区发展规划》[EB/OL]．http://baike．so．com/doc/7132860．html．

[4]张厚安．中国农村基层政权[M]．成都:四川人民出版社，1992．

[5]唐绍洪，刘屹．“多元主体治理”的科学发展路径与我国的乡村治理[J]．云南社会科学，2009，(6)．

[6]金太军．村庄治理中三重权力互动的政治社会学分析》[J]．战略与管理，2002，(2)．

[7]中华人民共和国村民委员会组织法[C]．北京:法律出版社，2002，(3)．

[8]周彩姣．论民间组织与农村村民自治的发展[J]．湖北社会科学，2009，(7)．