基于公共政策视阈下群体性事件的化解

2014-08-15卢青武旭

老区建设 2014年8期

卢青武旭

一、“群体性事件”阐释

“群体性事件”近年引起各界人士关注。据调查反映，自2006年至2011年，仅《中文期刊全文数据库》即收录有关文献题录417条[1]。对其可能产生的社会影响做讨论是有必要的。

群体性事件是有一定规模公众参与，以符合法律或缺乏法定依据的方式，为争取权益，表达意愿而产生的行为和社会活动。这些行为和社会活动可能对社会产生程度不同的影响。这个解释大致有三个方面的规定性:其一、参加实践的公众必须达到一定规模。其二、事件的参加者可能采取完全合法的方式或尚无法定依据的方式。如厦门PX项目引起该市部分公众的反对，但采取集体“散步”时完全有序进行。环保组织对“散步”采取“不组织、不反对”的策略，与“散步”保持合理距离[2]，这种理性方式使这次“事件”无懈可击，取得了平和的结局。其三、联系到当前多数群体性事件的主要起因是争取权益和表达意愿。事件中可能假裹部分盲目的乌合之众，但纯粹无目的产生的群体性事件是罕见的。

当前，学术界对群体性事件从不同的角度做了划分。归纳不同见解，其中包含以下共同特征:首先，都认清冲突的起源大部分由于经济利益而非政治矛盾，反对或诉求的对象是地方个别官吏或具体企业、机构，并非中央政府。其次，都肯定目前的群体性事件处于可控范围。我们辨析群体性事件并非纯粹的理论探析，其主要意义在于减少社会转型中的风险。从这个角度出发，我们对于群体性事件的趋势和可能产生的社会影响归纳如下:群体性事件属于公共事件的一个亚类，主要起因是社会转型时期某些机制不健全造成分配不公，或因行政系统的失误给公众造成损害，从而引起公众为了维护经济权益或生活利益做出各种形式的抗争，目前多数群体性事件处于可控范围，但若挟裹了部分心理失衡的公众参与，则可能扩大事态;另因基层官吏处置失当也可能产生负面影响。因此，优化公众政策是提高执政能力，化解、减少群体性事件的重要途径。

二、公共政策体系优化的必要性

公共政策是公共行为主体在职能范围内，为了某个具体的、经过政治选择的行为方案，通过公共管理实现这个目标的过程。公共政策理论范式是一种能将公共危机管理理论和社会冲突理论结合的理论范式。

以往对群体性事件研究中，社会冲突理论和公共危机理论是两种影响力较大的理论范式。社会冲突理论侧重于从宏观层面分析社会冲突，把一切社会冲突与社会变革联系。这种理论的特征在于把冲突看成社会“常规现象”，从而追本溯源，考辨原因。如科塞(Lewis Coser)把社会冲突分为直接的现实冲突与非直接间接冲突。认为如果群体在现实问题(即可达到物质性目标)上发生争端，则他们更倾向于寻求实现利益目标的折中解决办法，冲突的激烈程度低;但是当群体在非现实为题上发生冲突时，及其的情感和介入程度强，可能使冲突趋于激烈[3]。这种常态性角度有益于引导人们对群体性事件采取适宜的方式疏导，但对群体性事件的政治性问题却不能深入揭示。

公共危机管理理论侧重于解决具体问题，主要着眼于群体性的非常态性，对社会秩序的破坏性，进而采取措施控制。因为侧重点在于事后控制，所以对于降低群体性事件发生频率起不了什么作用。

“公共政策理论范式作为一个‘解决社会问题’为取向的科学，能够在继承社会冲突理论范式和公共危机理论范式基础上……为群体事件问题提供有效之解。[4]”

(一)促进公共政策设计的科学化、民主化

政策设计理论主要研究公共政策的实质性内容，追求改善公共政策质量。“政策设计”(Policy design)具有动词和名词两方面意义，从动词讲是指政策理念的形式过程;从名词讲是指用以实现其目标的逻辑要素，即政策内容。[5]

我国当前处于多重转型社会。从生产阶段看，从农业社会迈向工业社会并未彻底完成;但从工业社会步入信息社会的进程已经启动，这正如费孝通先生形象比喻的“三级两跳”。从政治领域看，社会主义法治建设处于“正在进行时”。如梁莹女士所言“我国是一个典型的多元社会，我们很难断言它到底属于前现代社会，现代社会与后现代社会，大家不得而知”[6]虽说“不得而知”似乎略显夸张，但当前社会中各阶段社会因素并存确实是不争的事实。从社会利益取向角度看，目前已分化出不同层次、类型的利益主体。既有国家层面的不同层次，系统之间的利益博弈;更有社会中不同利益群体的显著差异。不仅在不同阶层的公众中利益分化明显，即使是同一阶层的成员，因职业、岗位差别也可能是利益分配中的所得判若霄壤。比如银行前台业务员和小学教师;例如餐饮业的服务员与电信业的业务员;以往无非是“文教财经系统”的职员和服务行业的员工。但目前银行职员的月收入起码是小学教师的一倍以上，电信职工(指所谓“编制内”的)的收入更是餐饮业人员难望项背。如果说分配机制可能影响不同行业从业人员的心态，那么在变迁中的博弈则可能引发实际冲突。比如在“旧城改造”中，旧房居民和房产商之间有时会酿成激烈冲突。上述情况不仅会妨碍稳定，更重要的是妨碍社会公平正义的实现。公共政策的目标就是协调各种利益差异，处置利益纠葛、界定各种利益主体界限。为了保证公共政策设计的正当性和有效性，在设计过程中必须重视科学化、民主化。

公共政策设计的科学化，是指重视设计中承载的工具理性能力，强化知识成分，以实现非利益性的、中立性的设计。公共政策设计的民主化，是指启动组织不同利益群体广泛参与利益博弈的过程。以制度、规范保证不同阶层公众表达利益诉求的权利，并以稳妥方式引导非政府组织(NGO)发展，使之逐渐地承担起有序参与的功能。

(二)重视公共政策体系的协调

公共政策，顾名思义是其公用性。公用性要求政策有以下属性:第一、符合绝大多数的公众利益。第二、各领域公共政策的协调性。因为在一个具体历史阶段的特定社会环境中，公共政策的总体目标必然有趋同性。当前某些领域公共政策协调性差，主要受以下因素影响:首先，“条块分割”仍在相当一部分社会领域存在，各个公共领域的执事者制定的政策不够协调。其次，不同阶层的公众利益表达不平衡，多数公众缺乏有效途径表达正当的利益诉求。另外，强势群体对公共政策的影响过大，有可能遮蔽公共政策的正当性并使协调体系扭曲。

公共政策的协调性差对社会治理有明显的负面影响，并有可能直接或间接地引发群体性事件。

第一，城市房价调控。这本来是政府关心公众福祉的善政，但往往会出现“越调越涨”的怪圈。究其原因，是在各级地方政府对GDP非常关心的背景下，必然会出现程度不同的“土地财政”现象。地方政府垄断了土地出让市场，从而地价高昂推动房价飙升(这里不讨论因吏治不严出现的“灰色交易”，抬高建筑成本这一因素)。据有关资料披露，今年10月23日，北京市“自住型商品房政策”出台;11月8日上海发布沪七条;11月6日，11月18日广州市、深圳市相继发布穗五条、深八条;都是地方政府调控房价的措施。但现实中房价并未由此而普遍抑制。据中国国家统计局公布的数据，70个大中城市的房价，有69个同比增长，其中京沪广深四大一线城市同比涨幅超过20%[7]。

与调控房价失灵同时存在的现象是，某些城市房价已出现疲软趋势。据2014年初的有关报道反映，在2014年1月在全国100个典型城市中，有37个城市房价环比下跌[8]。据房地产界知名人士谢国忠分析“当今高房价是许多因素作用的结果，泡沫总有一天会破…，这个下跌不是一步到位的，先期下跌是20% －30%…，到2014年会出现房价下跌50%”[9]当然上述说法只是一家之言，但倘若部分城市房价真有20%左右的波动，这可能对社会稳定造成影响。

第二、防治环境污染。生态文明建设的重点之一是环境保护。但因地区间发展不平衡和利益纠葛。即使是“综合治理”也难以在短期内取得显著效果。今日京津冀联合“治霾”，要求河北省当年减少4000万吨燃煤，到2017年需要压缩煤炭消费8300万吨。同时要压缩淘汰钢铁产能6000万吨[10]。中央政府主持这一规划，使人们有信心期待其实现。但“压缩”后对地方经济的影响需要调整，必然要经历一个博弈过程。中央统筹的宏观部署肯定奏效，而地方政府的某些措施则值得推敲。如北京市为防治空气污染，提高燃油标准但不涨价，由政府补贴。这笔钱如果由北京市政府补贴，那就意味着全北京的纳税人都得出钱。“无车族”甚至低收入群体都要出钱补贴有车族。这个“削贫济富”的措施是否合理，本身就是值得讨论的。

如果说上述环境治理进程存在有待完善之处，那么某些地方当局和企业为私利而对环境造成破坏，就是明显的消极因素。因环境保护与经济发展的某些公共政策不协调，造成矛盾、甚至引发群体性事件的情况也不乏其例。

第三，城市规划建设。城市扩建是当前和可预见未来我国发展的主要内容之一。按谨慎的预测，未来10－15年内起码有两亿以上农村人口将转移到城市(指取得城市户口长期居住)。城市规划建设的意义绝不仅在于拉动内需，而是应对因社会发展刚性需求的对策。但近年某些驰名世界的文化古城，却因经济发展和文物保护的政策不协调，更兼地方官员片面追求政绩造成“历史文脉被割裂”[11]。

城市管理缺乏文化视野只是留下缺憾，而忽视公众利益暴力拆迁则会造成社会秩序紊乱。近日南宁市拆迁中，地方当局公然违背中央的政策，擅自动用警方介入，造成了枪击伤人事件(橡皮子弹)[12]。这一令人遗憾的事件证明，如果缺乏刚性制度约束地方官员，那么个别官员可能片面追求政绩采用粗暴方式对待公众，甚至逾越法律界限。倘若由此引发群体性事件，处置平息将更为棘手。

第四，经济建设与公共安全。2013年11月22日，中石化东黄复线发生漏油，7个小时后引发爆炸，按《输油管道工程设计规范》规定，原油管道与城镇居民或独立的人群密集房屋的距离不宜小于15米。但在实际操作中往往难以实现。尽管市政管网设计由当地规划局批准，但在具体施工过程中的诸多违规行为很难进行监测和纠正。[13]。以上情况提示人们，在关注经济发展的同时，必须为公共安全提供切实保障。使地方经济发展与公共安全的政策协调。

以上列举各方面的情况，并非对公共事件详加剖析，主要在于说明协调公共政策的必要性。在社会快速发展或急剧变革的时期，更宜促使公共政策优化协调，否则即使是出于良好愿望，也可能因公共政策的矛盾造成公众利益受损，倘若由此引发群体性事件，更是有悖初衷。况且，优化公共政策“还面临着公众社会认知和优化治理结构等更为基础的长期性议题”[14]。笔者有必要本着长打算、短安排的思路，就采取有效方式优化、协调公共政策试做讨论。

三、对近期未来优化公共政策的思考

近期未来 (very possible future)指未来3－5年的时间区域。我国在这一阶段，社会变革将主要发生于经济领域。在公众社会认知和公共政策方面，呈现以下特征:首先，主流价值观的影响力低于以往。利益分殊化必然产生观念多元化，以往媒体的宣传大都能被老百姓相信，但近来部分公众对媒体的报道是持怀疑态度的。媒体的公信力弱化不利于公众对公共政策的认知。其次，国家的合法性还建立在绩效之上[15]。这种态势有其积极意义，就是政府必须致力于发展经济。但也可能产生负面影响，即过度对经济发展关注使某些领域的公共政策失调。最重要的是，当前社会各界之间、政府和公众之间，都缺乏公开的、有制度保障的竞争性讨论。

上述特征对公共政策设计与实施可能产生影响。在公共政策设计中，因对经济绩效过度关注而忽视与其他领域协调。又由于缺乏公开的、可竞争的讨论，使一些蕴含理性因素的意见、建议未能进入设计者视野，致使公共政策的科学性打了折扣。实施公共政策时，因社会公众认知程度不足，可能对某些公共政策产生误解和抵牾。而公共政策在某些领域或环节失调，则可能对部分公众的利益造成损失。上述因素都可能引发群体性事件。我们宜寻求有效对策，减少、防止上述现象。

增量改革的渐进性，使社会问题错综复杂，很难提出“一揽子计划”解决所有问题。经济领域的问题主要在于，全国资源分配不均，多数资源往城市尤其是大城市倾斜，而城市内部的功能区分和资源配置失衡。基层官员或囿于视野，未必具备全方位的远见卓识;或超出了自己的权限范围而力不从心。政治领域的深层改革尚未开展，当前和可预见的未来，解决社会矛盾在较大程度上仍存在“路径依赖”。所以说在可预见的未来，群体性事件仅仅是“多与少”的状态，绝不是有或者无。政府宜有应对各类群体性事件的心理准备，并以适宜方式，化解、减少这类事件。基于上述考虑，笔者提出“近期未来”协调公共政策、应对群体性事件的思路:关注“顶层设计”，加强法治建设，并倡导广泛参与的、有序的公共对话机制，促进公共政策体系优化。

关注“顶层设计”既表达了公众寄厚望于中央的愿景;又包含着吁请全社会、尤其是地方官员贯彻中央部署。近期中央出台的政策即令人鼓舞，如2013年12月9日中共中央组织部发布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，对地方党政干部考核指标提出了一系列改进措施，明确不再以GDP论英雄[16]，就是一项得力的、导向性鲜明的方针。只要某项政策对地方利益集团没有明显妨碍，大都能做到令行禁止。公众对于“顶层设计”寄予厚望，相信更科学的宏观政策必将促进公共政策优化。

加强法治建设主要两层含义。其一是确立法治理念，全体社会成员在利益博弈中都要以法律为准则。即如江平先生所言“只坐在法律一边”[17]．其二是“主权在民”。据美国《布莱克法律词典》对共和制的含义所做的阐释是“共和制(Republic)一种由人民拥有主权权力(制定和实施法律权力)并由人民选举代表以行使此种权力的政权制度”[18]。包含着民主制度建设和法律制度建设两个方面。即使现行法律有缺陷，也要在遵守法律的前提下通过合法的程序修订法律。如果官方和公众就此达成共识，那么即使不能消除矛盾，也有助于通过平和的方式解决。这将大大地减少群体性事件。

广泛参与的、有序的公共对话是提高公众社会认知程度，优化治理结构的有效途径，也是协调公共政策的得力保障。某一项公共政策出台，宜以“专家论证，透明决策，广泛对话，及时反馈、修订实施”的方式，使公众充分理解。

专家论证是科学决策的前提。现代社会中科学技术发挥着关键作用。公共事务决策事务不能仅凭善良的愿望或常识。正如许纪霖先生所言“…常识解决不了所有的问题…三峡工程是否合理就不是凭常识就能回答的，这时候就需要有一些人站出来从专业角度来论证，判断”[19]。从专业角度辨析，为公共政策的科学性奠定基础。

透明决策是指凡属不涉及国家机密的公共政策，决策应通过人民权利机构。各级的人民代表大会应当是公共政策的决策机构。决策的透明度为竞争性讨论提供了可能。民主决策的最大优势在于其合法性。即使未必十全十美，也使公众心明眼亮。公共政策设计的合法性在某种意义上是实施有效性的前提。一项政策在公众中得到较高的社会认知，执行中公众的抵触必然相应减少。近期的现实也证实了这点，如四川什邡钼铜矿群体性事件，原因之一是与公共沟通不足。四川省环保厅厅长姜晓亭说“公共参与多一点，结局或不同。”[20]另一个例证是，山东省“高压泵深井排污”事件，环保部门注意多方面沟通，就收到了较好效果[21]

广泛对话是协调公共政策的关键因素。对于广阔范围中的社会决策制定来说，专家并不能够替代体系性过程，因为这一过程包含着无数因素，没有哪个具体个人可能成为将这些无数因素全面掌握的专家。这一过程也包含着零星分布于全体大众中的99%的重要知识，这些知识在人们彼此之间供与求的多元适应过程中，系统地合作着[22]。广泛的对话不同于某些作秀式的“倾听群众意见”，也与选择性地找几个公众“听证”有区别。对某些官员而言，倾听意见是形式，其实自己早有主见。而选择性的听证会也大都是为印证某项政策“合理”的走过场。譬如调整价格前的听证会一过，某物的价格必然上调。所以民间才流传“逢听必涨”的反讽。这里谈的对话是在设计某项公共政策之后，详细地向公众交底，陈述正反面影响。使公众心里有底。然后通过听证会，人民代表征询，政府网站采集，委托第三方问卷调查等各种渠道，广泛征求公众意见，汇集意见后，再请专家论证，修订、调整公共政策。经过细致的工作，必然使公共政策增强科学理性的成份，并尽可能减少、消除负面影响。这样的政策实施中阻力必然相对减少，更不容易引发群体性事件。

如果全体民众同心同德，集思广益，在拥护中央决策的前提下开展建设性思考，必然促使公共政策的设计日趋合理，在优化社会治理的进程中，妥善地应对群体性事件，促进和谐社会建设。

[1]卢青，李娜，武旭．对群体性事件研究近况的调查与思考[J]．宜春学院学报，2012，34(10)．

[2]赵鼎新．民主的限制[M]．北京:中信出版社，2012．

[3][美]刘易斯－科赛．社会冲突的功能[M]．华夏出版社，1989．

[4]昌业云．公共政策理论:研究群体性事件的一个重要理论范式[J]．国家行政学院学报，2009，(6)．

[5]SCHNEIDER A，INGRAMH．Systematically．Pinching Ideas:A Comparative Approach to Polign[J]．journal of public policy ，1988，8(1)．

[6]梁莹，王君君．社会信任模式和合作型信任的重构[J]．重庆社会科学，2012．(4)．

[7]《决定》决定不了房价[J]．中国新闻周刊，2013，(43)．

[8]李迅雷．房价下跌的拐点[N]．南方周末，2014－2－7:D19版．

[9]顾策．中国楼市跳水还是跳高[N]．南方周末，2014－2－7:D19版．

[10]闵杰．京津冀联合“治霾”[J]．中国新闻周刊，2013，(40)．

[11]陈宁一，肖辉龙．省委书记“开炮”，痛斥昆明拆建[N]．南方周末，2013－10－3:1－2版．