城市规划导向下的土地储备模式探析

向 坤

（湖北省宣恩县国土资源局，湖北 恩施 445500）

城市土地储备制度就是城市地区的土地储备组织对那些分散的土地通过相应的方法进行有效的收集，收集的方法主要有征收、收购、置换、转制、收回等，之后由各个地方的土地储备组织进行土地整理以及管理。例如：安置好职工以及居民、房屋拆迁、土地平整等。把储存好土地，根据城市规划的需要以及城市土地出让的需要等这些土地进投入到市场活动中去。

一、建立城市土地储备制度是社会发展的必然趋势

从制度设计针对的问题和初衷看，城市土地储备具有以下必要性：一是土地使用权制度更新的具体需要。从无偿、无期限到有偿、有期限使用，就需要一个土地市场来实现过度。我国国家政府管理者城市土地，换句话说就是城市土地是属于国家的，国家的政府对土地起着垄断作用，有利于实现国家作为土地所有者的主体地位。二是明晰土地资产产权。由于长期实行无偿、无期限划拨使用土地，城市土地变异为使用者所有。国家垄断土地一级市场，有利于明晰土地产权[1]。三是防止国有土地资产的流失。无偿、无限期划拨使用土地，导致一部分单位以及企业出现出租和转让土地现象，造成国有土地资产的大量流失。

二、目前我国城市土地储备分析

土地储备制度是一种新兴的制度安排模式，在实践过程中衍生了大量的储备模式。目前我国有代表性的土地储备模式有以下几种：第一种是“上海模式”，上海模式是以市场机制运行为基础的；第二种是“杭州模式”，杭州模式是以政府为主要指导力量的；第三种是“武汉模式”，武汉模式是市场和政府的有效结合模式。尽管由于缺乏统一法律或行政法规以规范土地收购储备，各地做法也不尽相同，但是，城市土地储备制度特征依然有章可循。在整个土地储备过程中，土地的收购、土地的处理、土地的后期出让都是非常重要的环节，土地、资金又属于关键环节。而且，高效的土地储备，还能通过土地这个“蓄水池”，能动、有效地调控商品房空置水平。但是，我国目前在规范土地整理程序、拓展资金筹措渠道等方面普遍遇到一些障碍，并影响到稳定市场秩序和房地产业的可持续发展[2]。

1、不够明确的城市土地储备机构定位

土地储备机构职责定位不够明确很大程度阻碍着土地储备目标的顺利实现。通过分析全国各地的土地储备中心内部的权责结构，由此可见，土地储备中心扮演着两种重要的角色。第一种是根据市场经济规律而从事企业经营活动。例如：按照土地市场的需要，之后进行决策，并且及时的进行土地的收购、土地的储备、土地的出让等活动，按照现代企业制度的实际需求，进行筹集、运作和管理土地收购、储备和预出让资金等活动。第二种是通过政府授权之后行驶的政府职能。例如：代表政府的意志，制定好土地收购储备计划，并且按照土地利用总体规划和城市规划，将那些因为进行“腾笼还鸟”、“退二进三”的土地、企业改变自身制度以及就城区改造的存量土地以及新城开发的增量土地等收购集中起来。

2、城市储备土地的供应方式不合理

开展城市土地储备工作，具体包括几个阶段：首先是土地的收购，其次是土地的储备、最后是土地的供应。土地的供应是城市土地使用权价值具体的实现，把储备土地的使用权投入市场活动中，这是一项计划性非常的强的活动，政府把土地出让给用地单位，而获取土地使用权带来的出让金以及土地收益的具体阶段。城市储备土地使用权的供应方法对城市建设发展以及城市政府、用地单位及市民的利益具有重大的影响。但目前，我国现行的城市储备土地的供应方式存在比较严重的负面效应。

三、城市规划导向下的土地储备模式

使城市土地市场更加的有序，创造了一个很好的投资氛围。建立土地储备体系，还可以科学合理的调控土地供应规模以及节奏，使城市土地市场更加的规范和科学。通过提供一级市场信息，实现投资者的用地审批手续的简单化，为投资软环境的实现创造了可能。同时，政府根据经济社会发展的情势，适时调节土地供应，避免经济过冷或过热[3]。政府垄断土地供应之前，开发商获取土地的途径不同，土地的价格区别也很大，导致土地价格与价值不符现象频频出现。政府垄断土地一级市场，导致土地供应渠道过于单一，通过拍卖、招标等市场化方式决定土地价格，最大限度地体现土地的实际价值，土地价格严重背离价值的现象得到抑制。

结论：建立土地储备机制可以实现收购、储备、出让土地等各项活动，这样就能强化土地市场的调控能力，实现土地资源的优化组合。减少和避免了土地收益的大量流失，创造了更大的效益。

[1]程浩岩,王振坡. 中外比较下我国城市土地储备制度发展趋势探讨[J].城市,2014,10(01):124-129.

[2]陈建华，夏安桃. 试论城市空间拓展与土地资源管理的策略与政策[J]. 绿色科技,2014，10(01):219-222.

[3]陈益君. 土地储备宏观政策梳理与分析[J]. 浙江国土资源,2014,7(03):138-141.