我国城市规划决策机制存在的问题研究

贺世芳

（河北省临城县住房和城乡建设局，河北 临城 054300）

一、城市规划决策基本理念不足

规划决策理念在城市规划决策机制中起到了价值导向的作用。当价值导向发生偏差的时候，规划决策失误也就无法避免了。

1、法治意识淡薄

法制意识是促进城市规划决策法制化、民主化、科学化的基本保障，我国城市规划决策者的法治意识仍然比较淡薄，这主要体现在两个方面。一是在城市规划的编制过程。城市规划的法律法规不断健全，但在各类规划的编制过程中违背法律法规的现象时有发生，如受利益驱使或权利压迫随意变更编制程序和内容等。二是城市规划的实施过程，政府相关行政部门及个别领导人员出于个人利益最大化考虑，视国家法律法规、城市规划决策机制如无物，擅自变更经法律程序审核审批的城市规划方案和内容。

2、责任意识淡薄

城市规划决策对决策者的主人翁责任感提出了很高的要求，我国目前城市规划决策者责任意识淡薄，决策过程存在着大量不负责任的现象。

第一，决策不经过科学论证。决策者无视城市规划的关联性、动态性，不考虑城市发展的历史、现状，不经过科学论证拍脑袋决策。第二，贪图政绩规划短视。决策者不考虑城市长期健康发展，盲目扩大城市规模，片面追求发展速度，产生了许多违背城市发展规律的荒谬决策。第三，损害公共利益。城市规划应以公共利益最大化为衡量标准，现实却是许多规划决策者将个人利益凌驾于公共利益之上，甚至牺牲公共利益换取个人利益。

3、可持续发展意识淡薄

城市规划是对城市定位的科学认识和对城市未来发展的统筹部署，必须秉持可持续发展的理念，科学处理城市发展现状与未来发展的关系，现实却是可持续发展思想无从落实。一方面，许多地区不顾城市的现实情况，盲目追求城市规模，片面强调发展速度；另一方面，许多地区在制定城市发展规划时没有预留足够的发展空间，导致城市规划跟不上城市的发展速度。

二、城市规划决策系统存在缺陷

我国城市规划决策系统存在诸多缺陷，已经影响到决策机制的正常运转。

1、规划决策权力设置失衡

①官方主体之间规划决策权设置失衡

官方决策主体主要包括市委、市政府、市人大和市政协。市委应发挥其组织、领导职能，对决策进行宏观指导，现实却是市委对城市规划决策产生了实质性影响。市政府直接负责城市规划决策编制和实施工作，拥有最直接的城市规划决策权。人大的职能是审查政府提交的城市规划方案，但是由于审议的政府方案的宏观性和人代会的时间局限性，人大对城市规划决策的影响十分有限。不难看出，规划决策权在城市官方主体间设置失衡。

②城市非官方主体之间规划决策权设置失衡

非官方的规划决策主体包括企业、社会团体和城市民众。由于资金、技术、人脉等资源优势，非官方决策主体中强势的企业和社会团体对城市规划决策有较大的影响力。这些主体为了自身利益最大化，通过多种途径发挥影响力左右官方决策，对公众的利益造成损害。而非处于弱势地位的一些社会团体和城市民众，资源占有量有限，获得参与城市规划决策的渠道和机会也比较少，没有太多的话语权。

③官方主体和非官方主体之间规划决策权设置失衡

官方决策主体作为城市的管理者控制着城市规划的决策权力，这种状况固然有其存在的合理性，但与此同时必须保证强有力的社会力量的存在以对其形成监督和制约。然而，我国城市规划的非官方决策力量较弱，对官方决策主体的决策过程的监督和制约十分有限，使城市规划决策完全成了官方意志的体现。

2、规划决策咨询系统作用发挥有限

①专家咨询工作存在较大缺陷

我国城市规划咨询机构大多隶属于各地政府，独立地位的缺失导致咨询工作无法客观公正的进行，咨询专家在很多时候成了相关领导和决策机构的附庸，无法以自己的专业知识对决策方案做出独立论证。另外，咨询专家的选用工作没有固定的程序，导致决策者在方案论证时选用支持或者倾向决策方案的专家，导致论证咨询过程形同虚设。

②市民作为咨询资源的作用没有发挥

普通市民对城市的深刻认识和深厚感情能够使其觉察到咨询专家发现不了的问题，市民的意见应成为城市规划决策的重要参考，然而决策机制并未赋予市民应有的知情权和参与权，市民的咨询作用没有得到有效的发挥。另外，城市规划决策系统缺少对市民意见处理结果的反馈机制，长此以往，市民的建议积极性会受到极大的打击。

3、规划决策监督力量不足

监督力量是城市规划决策系统中非常重要的因素，我国城市规划决策监督力量的不足一直是客观存在的无法回避的事实。

①政府内部监督不到位

政府内部的行政监督主要有三种形式：上级部门的业务督查、监察部门的政务监察、同级部门的督查，现实情况是三种类型的监督均未达到预期效果，一方面是因为监督部门地位上缺乏独立性，另一方面是监督的方式方法存在不足，大多是通过数据报表或者文字材料进行审查，或是有限时间内的行为方式检查，这种监督方式很难发现决策中存在的问题。

②市民监督力量无法有效发挥

受多种因素的影响，社会监督力量无法有效发挥作用。首先是市民监督意识不强，历史文化传统观念和部分政府工公务人员推诿扯皮不负责任的社会形象，使得大多数市民在不涉及自身利益的情况下不愿意参与城市规划决策。其次，城市规划具有很强的专业性和技术性，不具备相关理论知识和实践经验的市民很难对规划决策的合理性做出判断，再加上政府信息公开的内容、程度和范围有限，使得市民监督缺乏必要的技术和信息支持。最后，政府关于城市规划管理的法律法规虽然赋予了公众监督的权利，但监督的范围仅仅是原则性的规范，缺乏具有实际内容和意义的具体规定，不具备操作性。

三、城市规划决策程序不完善

完善的决策程序是城市规划决策科学性、民主性的基础，不完善的决策程序将使城市规划效果大打折扣。

1、规划决策程序的执行得不到保障

我国的城市规划管理部门拥有很大的自由裁量权，由于制度的不完善，这种权利变得几乎不受约束，这就导致城市规划决策程序的规范性得不到执行落实，无视和随意变更决策程序的现象时有发生。

由于规划决策程序的规范性得不到保障，应有的调查、论证等诸多程序没有有效执行，专家咨询、公众参与等诸多环节没有得到有效落实，科学的规划决策被领导人的主观意志代替，决策的科学性、民主性更无从谈起。近期各地出现的劳民伤财的“规划成果”就是地方政府无视规划决策程序、自行随意规划的结果。

2、公众参与不足

市民是城市规划决策最直接的利益关系者，市民的有效参与是城市规划决策程序中必不可少的重要环节，事实上这一环节得不到足够的重视，参与明显不足。

一方面，规范化、制度化的公众参与渠道不足。长期以来，我国城市规划决策沿用一种自上而下的模式，公众参与的主要方式是通过城市规划部门的规划方案、成果展示，或者通过媒体表达自己的意见和建议，参与的渠道和方式十分有限。另一方面，即使十分有限的公众参与渠道也没有充分发挥作用，通过十分有限的参与渠道收集的公民意愿并没有得到城市规划决策部门的认真对待，信息的处理结果也没有向公众反馈，有限的公众参与渠道并没有真正连接规划社会公众和决策部门，没有充分实现政府与社会的互通和互动。

3、规划决策执行得不到保障

城市规划决策目标能否顺利实现的关键是城市规划决策能否得到有效的执行。在城市规划决策的执行过程中，执行部门迫于市委、市政府等实权部门的制约，或者受相关利益集团的利益驱使，抑或受追求政绩的思想驱动，擅自改变规划方案、更改规划标准、扩大建设规模，种种劣迹屡禁不止。同时，原本已经通过论证和审批的规划方案往往会随着政府的换届或者相关领导的改变而改变，一届政府一个规划，一任领导一种方案，导致城市规划布局不合理、格局错乱、风格混乱等问题不断出现。

4、规划决策责任制度不健全

健全的城市规划决策责任制度是对决策者形成制度约束并保障决策权力得到合理使用的保障，对决策者决策责任进行追究是城市规划决策程序中不可缺少的重要环节。现实情况是，规划决策者一般任期较短，而城市规划决策效果显现出来往往需要较长的时间，城市规划决策追责制度与现行政治体制的任期制度之间就形成了很大的矛盾，即当决策效果呈现出来的时候，特别是效果呈现不理想或者存在重大问题的时候，当时的规划决策者如今已经调任或高升，给责任的认定和追究工作带来了巨大的困难。我国现行的城市规划法律法规，对由城市规划决策引起的后果缺乏明确的界定，对决策者的责任也缺乏明确的认定，已有的原则性的条文可行性和可操作性较差，加大了对责任人责任追究的难度。

文章从规划理念、决策系统、决策程序三个方面对城市规划决策机制中存在的问题进行研究，发现我国城市规划理念中法治、责任和可持续发展理念不足，城市规划决策系统不协调不完善，决策程序不规范不健全，这些问题对城市规划决策机制的良好运行产生了不利影响，引发了城市建设中的诸多问题，影响了城市及城市化的正常发展，思考如何改进城市规划决策机制中存在的问题成为我们下一步研究的方向和重点。

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