政府公关的主体形象定位取向研究*

徐金菊

(安徽中医药大学 医药经济管理学院，安徽 合肥 230038)

一、政府公关对政府形象的优化作用

(一) 政府公关改变政府行为方式

公共关系最初是企业为了提高知名度而采用的一种组织工作方式,但现代政府借鉴了企业的理念来改变自身的行为方式, 将公共关系学的原理运用于政府行政管理工作中。将公众当作顾客,尊重公众的权利,通过公关途径,树立在公众心目中的美誉度与公信力,政府采用的公关形式主要有:新闻发言人、记者发布会、听证会、政务公开、体察民情等,这些公关手段改变了政府的工作作风,也优化了政府行为。

政治现代化的主要内容就在于权威的合理化和参政的扩大化[1]16-20,公众有序的政治参与能够更好地促进社会和国家结合,有利于维护社会稳定,保证政策透明,防止行政权力的滥用,也能够有效地化解政府与公众间的矛盾。政府公关是政府和公众间进行的双向信息沟通的政府管理行为,充分保障了公众的参与权和知情权。政府公关增强了公众与政府的良性互动,政府能够获得全面客观的公众信息,制订符合公众期望的政策方针,可以在多种备选方案中选择最佳方案。良好的公众关系状态，必然导致公众对组织的肯定性评价和积极态度；反之则必然使公众形成否定性评价和消极态度[2]19。 基于公众意愿的决策能够被公众接受执行,也将政府行为置于有效的公众监督和约束之下。从而实现了决策—执行—监督的政府行为最优化。

(二) 政府公关优化政府形象

1 塑造良好政府形象 塑造良好政府形象是政府公关的核心,也是开展政府公关工作的终极目标。政府公关可以通过举办一些有特殊意义的活动来塑造政府形象。对于国内来说,政府公关可以通过政务公开、新闻发布会、领导接待日等方式发布、宣传公共信息，提高政府工作的透明度，及时、广泛地了解舆情民意，为政府和公众间架起沟通桥梁，实现政府和公众之间的双向沟通，保证公众的参与权和知情权，树立民主诚信的政府形象，提高公民对政府的信任度和支持率，同时地方政府可以通过政府公关提升地方政府知名度；对于国外来说，通过出色的公关策划吸引国外政府和媒体的关注，通过权威性特殊性的公关宣传形式向国外公众展示当代中国的时代特点，吸引更多的国际资源，建立良好的国际关系。

2 矫正不良政府形象 政府公关除了塑造政府良好形象以外，还可以对已经存在的不良政府形象进行矫正，从而促进政府形象的进一步修复和完善，提高政府的美誉度。政府形象的良好程度取决于两个方面：一是政府及其官员的行为，二是公众对政府行为的理解。如果政府的决策产生失误或者政府官员的违法、不当行政行为损害了公共利益，导致公众不满，那么政府形象就会受到负面影响；公众如果对政府行为产生片面甚至错误的理解，同样会影响政府形象的塑造。

二、政府利益导致行政行为的失范与扭曲

孟德斯鸠说过：一切有权力的人都会把权力用到边界线为止。公共选择学派的布坎南认为，在公共决策或集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。政府是进行社会管理的组织，具有社会性和服务性，政府所消费的是公民的税收，政府服务的对象是社会最广大的公众，政府行使政府公共权力的根本目的是最大限度地提高公共利益水平和公众的生活质量，创造公共事业的高效益。因此，可以说政府作为公众的代表，不应具有自身的特殊利益即自利性。其自利性存在于组织内部以及外部工作之中。政府自利主要表现为两个方面：一是政府工作人员，一是政府部门。政府工作人员有双重身份，作为公务员有服务于公众服务于社会的职责，应以公众利益为工作的出发点和归宿；作为公民，公务员是理性的自利者，也追求个人利益的最大化。在“角色丛”中他与社会经济生活紧密联系在一起，需要获得更好的生活资源，有改善生活的欲望。例如，个人价值的实现、职位的升迁、个人经济利益的增进、对舒适生活的追求，当一个人一身兼具“公民”与“行政人”双重身份之后，角色冲突就随之而来，这种冲突会影响其公务员职责的履行。出于“经济人”的本性，政府工作人员的获利途径主要是“创租”“抽租”。官员创租与抽租的存在，促进了寻租活动的普遍性和经常性，也降低了政府形象的美誉度。政府作为公共管理部门应追求社会利益最大化，而作为组织，政府部门同样需要提供组织生存和发展的组织资源。正如韦伯所说：“虽然在理论上科层组织只是非人格的部门，但实际上它却形成了政府中的独立群体，拥有本身的利益、价值和权力基础。”[3]317-318

政府利益，就是指政府作为一个组织，为实现组织目标、履行职责、实现组织和个人的生产与发展，所产生的对资源、环境条件的一种更高层次的需求。从“经济人”角度来看，政府及其工作人员的自利倾向有一定的合理性。但是过度的自利倾向可能带来权力寻租，会影响政府形象的塑造,极大地破坏了社会公共利益。把行政权力当成了获取自身特殊利益的工具，出于自身利益的考虑，政府可能会放弃最佳的政策选择，从而导致行政行为的失范与扭曲，不能正确履行维持市场公正的职能。作出这样的行政行为，政府作为社会公正和社会秩序维护者与服务者的形象必然会在公众心目中大打折扣。

三、政府形象差距问题

(一) 政府自我设计形象与实际形象的差距

政府自我设计形象是指政府及其官员所期望建立的形象，它是政府公关工作的内在动力、基本方向和目标，这个形象的要求越高，政府自觉做出形象建设的努力可能就越大，当然难度也就越大。

1 政府自我设计形象有两个部分组成 政府实际形象就是呈现于公众的政府形象。包括：政府领导层的期望形象和政府非领导层工作人员的期望形象。

(1)政府领导层的期望形象。作为政府的决策者和领导者，政府领导对于政府形象的选择和建立具有决定性的作用。他们的领导风格、个性特点、决心和期望都会影响政府形象的设计。

(2)政府非领导层工作人员的期望形象。政府工作人员从自身对政府形象的理解和认识甚至自身的需求状况来设计理想的政府形象。政府形象须得到广大工作人员的认同和支持,才能由设计形象转变为实际形象。

2 政府自我设计形象与实际形象存在差距 每个政府都希望塑造良好的政府形象，然而实际形象却并非都十分完美。政府自我设计形象与实际形象存在差距，这种差距产生于两个阶段。

(1) 政府自我设计阶段。由于政府期望形象包括政府领导及工作人员期望形象,这两种期望可能存在分歧,在政府自我设计时期会受这种分歧的影响,降低了政府设计的完美度;其次,政府官员在主观意识中,没有充分认识到政府形象设计对政府形象塑造的重要性;再者,由于自我设计能力的有限性,无法完整地掌握政府形象设计中涉及到的各方面的基本资料和信息,影响了政府形象设计的科学性和完美度。

(2) 由设计形象转为实际形象阶段。政府自我设计形象转变为实际形象,不能脱离客观的实际状态和条件。受地理环境、经济条件的限制,即便政府形象设计得再完美,在转为实际形象时也会发生偏差而无法实现设计形象。

(二) 政府自我设计形象与公众期望形象的差距

1 政府自我设计形象 政府的期望形象由两个维度构成,即政府自我设计的形象和公众对政府的期望形象。这两种期望形象之间存在一定的差距,塑造良好的政府形象就是要缩小两者的差距,使政府自我设计形象和公众期望形象达到统一，如图1所示。

图1 政府自我设计形象与公众期望形象的差距Fig.1 The government self image and expectations of thepublic image of the gap

在其他因素不变的情况下,政府自我设计形象A与公众期望形象B之间的差距越小，形象矫正的速度就越快，政府美誉度就越高，政府形象定位就越好。公众的价值取向影响政府形象，尤其是转型时期的社会大众的价值观念处在新旧交替过程中，这时期社会中大众价值观呈多元化的状态。哪一种社会集团对政府决策者的影响大，其价值观就会更多地体现在政府的决策之中[4]186， 必然影响政府形象塑造。所以政府在制定政策确定价值目标时了解公众期望的形象十分必要,要以人民利益为重,走群众路线,尽可能满足群众需要和期望。

2 公众期望形象 公众期望形象就是公众希望政府以何种姿态出现在公共事务管理、社会管理、政府自身管理中。由于公众的复杂性和层次性,使得公众期望的政府形象也具有多样性。公众对政府形象的定位主要受限于两个方面:一是公众对政府行为的认知能力,二是公众自身的获利情况。两方面原因的存在使得公众期望的政府形象也不尽统一。“形象客体对于形象主体的意义在于:它要求主体在从事形象策划塑造活动时,要以客体的外在尺度为基础去塑造形象,强调主体的形象活动必须受客体属性和规律的支配。”[5]而政府公关客体的外在尺度受制于其获利情况及认知能力。

(1) 以获利情况决定政府形象定位。政府在管理社会、运用权力时，期望能够得到公众的遵从和配合，公众对政府则期望能够满足自己的利益要求。政府与公众的关系体现了一种特殊的社会交换关系。作为政府公关客体的公众，他们对政府形象的定位取决于自身获利情况。在建设社会主义市场经济的今天,公众的利益需求不仅仅表现为对物质生活的满足,还表现为对精神需要的追求,表现为对自身权益的维护。如果政府的相关政策能够使他的利益需求得到很大满足,那么政府在他心目中便会打下良好的形象基础,反之,公众则不会认为政府形象良好。公众的遵从程度与政府给公众的利益满足程度呈正比关系.如果,公众得到的利益大于或等于“服从”的投入,那么政府的美誉度就会增加,就会将政府形象定位为良好。

(2) 公众认知能力的限制。公众对政府形象的定位主要来源于两个方面，一是政府与公众自己利益有关的交往,一是政府与他人交往中。公众通过这两个方面的政府行为,来定位政府形象。公众对于行政行为的认知能力是有限的,但大多数公众因为往往只能从自己有限的感受中,以及在与他人的交谈中获得关于政府行为的零碎的、不系统的信息,所以对政府行为的认知是极其有限、肤浅和片面的,往往可能产生误会。公众对政府政策的理解程度提高，政府行为信息传递的实效性真实性能够保证，将有利于在公众心目中构筑起符合政府客观实在的政府形象。

由于受限于获利情况和认知能力,公众期望形象可分为两类：一是公众共同期望形象,一是公众个别期望形象。当政府自我设计形象与公众共同期望形象存在差距时，应以公众共同期望形象来定位政府形象;当政府自我设计形象与公众个别期望形象存在差距时,应以公众个别期望形象进行整合,兼顾大多数公众的期望。

(三) 政府实际形象与公众期望形象的差距

政府的实际形象主要是政府的政策和政府行为留给公众的印象,以及整个社会的反应。政府通过决策、执行、监督发挥政府职能,实现政府管理的目标。在实现政府目标的过程中也刻画了政府的实际形象。公众对政府的工作的支持度来源于公众对政府形象的评判.而这种评判取决于政府的实际表现。

改革开放以来,地方政府部门和官员都越来越重视政府形象建设,于是倾向于政府形象保护,要求百姓以大局为重,宁可损害公众利益,也要维护政府形象。有些地方政府设有专业研究室对政府形象进行专业设计。但是,一些地方政府形象依然不够好。究其原因,并非是政府部门进行的形象设计不够辉煌和鲜亮,而是政府实际行动塑造的实际形象较差。很多地方政府对政府形象建设有着一个系统规划,并且花费大量人力资源和财力资源对政府形象进行包装和宣传,然而,却无法实现期望的良好形象。

在政府塑造的实际形象中,有时会出现政府的实际形象与公众的期望不一致的情况,这种实际形象与公众期望相悖会在一定程度上损害民众利益,从而损害政府形象。原本政府改善政府形象的善意行为却因为与公众缺少充分的交流沟通，没有充分了解公众期望所在,使得政府形象与公众的期望相悖,即便政府花再大的精力与投入，也很难让公众满意。这种相悖现象在我国政府形象塑造中比较普遍,成为塑造良好政府形象的一大障碍。公众期望是影响公众满意度高低的又一重要因素。政府在服务中应以把握公众期望为起点,通过充分的交流沟通,从源头上找到影响公众满意度的具体因素,了解自身服务与公众的期望是什么，让公众在享受政府提供的服务中得到满足感与成就感[6]。

依据亚当斯的公平理论，公众评判标准来源于其比较后的公平感受。公众对政府的期望形象主要是基于横向和纵向的比较,横向比较就是公众以同时期另一个良好政府形象作为参照物,将目前的政府形象与这一参照形象相比较,公众期望自己所属的政府形象比参照形象好;纵向比较就是公众将目前的政府形象与该政府的历史形象相比较,公众期望目前形象比历史形象好.政府在塑造政府形象时,往往缺少对公众期望形象的调查了解,单方面界定良好的标准.政府形象能否被公众认同并满意,主要看公众对政府形象的期望值有多大以及公众设定的比较对象有多好.如果公众对政府的期望值较低,政府形象就比较容易保持一个良好的水平,反之,如果公众对政府的期望值过高,那么即使政府在事实上已经做得很好了,公众对政府的评价也不会很高。

因此,可以用下面的公式表示政府形象的良好程度:

政府形象的良好程度=∑(公众的期望形象*政府的期望值*效价)

在这个公式中，政府形象有公众的期望形象、政府的期望值和效价三个函数。公众的期望形象是指公众对良好政府形象的界定，政府的期望值是指政府实现公众期望的政府形象的可能性，效价是指这个政府形象实现后的价值所在。这三个因素共同影响政府形象的良好程度，与政府形象的良好程度成正相关。如果政府对公众的期望形象判断失误，必然会导致政府形象的良好程度降低，甚至塑造了失败的政府形象。

可见，政府机关在进行形象塑造中要事先深入了解公众的期望形象，做到知己知彼，使形象设计与公众期望相对应，这样才能事半功倍。把握公众的愿望和要求，分析公众的兴趣和兴趣，调查公众的舆论及他们对政府的认知度和信任度。在此基础上，研究政府机关形象与公众期望形象的差异，才能设计最优的政府形象。

(四) 城市形象与政府形象相混淆

随着城市化进程的加快，城市形象与经济发展、社会进步的关系越来越密切。城市形象与政府形象既有联系又有区别。共同点是两者的客体相同，即都是公众，面对公众塑造良好的形象。两者的区别在于主体不同和内涵不同。

政府形象的主体是政府机关及其工作人员，而城市形象的主体是城市政府及其工作人员以及辖区内的城市居民，所以，城市形象包括政府形象和公众形象。政府形象建设是塑造政府美好的形象，提高政府的美誉度，政府形象主要体现于政府机关与政府工作人员的决策、执行行政行为过程中塑造的形象；城市形象是城市整体化的精神与风貌，是城市全方位、全局性的形象,包括城市的整体风格与面貌，城市居民的整体价值观、精神面貌、文化水平等。城市形象既体现每个城市过去的历程风采，也体现着城市未来的追求和发展方向。城市形象不仅成为一个地区综合实力和文明程度的重要标志，也体现着城市未来的追求和发展方向。良好的城市形象可以增强城市的凝聚力、吸引力与辐射力，推动区域经济和社会进步。

政府形象与城市形象相辅相成，互相影响。城市形象建设有赖于城市居民的建设，相对应的，城市形象建设能够折射出政府形象的精神和原则，促进政府形象建设。所以，政府形象建设也需要城市居民的努力。目前的政府形象建设中，存在政府形象与城市形象认识相混淆的问题，如果片面地认为建设好政府形象就可以提升城市形象，忽视了城市居民对政府形象建设的作用和意义，一定程度上减缓了良好政府形象建设。

四、政府公关的主体形象定位

(一) 政府公关主体:管理与服务的定位

1 执政能力是客观基础 “社会需求与政策无能”构成了当今世界社会发展与政府能力问题的正题与反题[7]135-136。 公众自我意识和民主观念的增强要求政府提升多元化利益整合能力。能够及时准确掌握公众的要求和态度倾向,分析现实条件与未来发展所需存在的差距,并迅速作出应对策略。对于政府职能的界定,新公共管理与新公共服务的价值观不同,分别体现了政府职能有限性与公共性,而现代政府恰恰需要融合这两种理论的精神,有限性体现公众参与的必要性,公共性体现公共利益最大化的原则。所以,新公共服务理论提出一个令人振奋的观点,即未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础[8]549。 政府的执政能力是政府形象的客观基础,优化政府行为, 加快转变政府职能，全方位提升管理与服务的能力。

2 传播主体定位:“应对”——“引导”——“改变” 政府机构在开展行政管理过程中具有强制性、权威性特点,而公共关系是一种潜移默化的软能力,不能依靠强制性推进. 政府作为社会上最大也是最有权威的公共关系传播主体,首先需要放下身架,消除强制性,弱化权威性, 把握传播主体的积极性与主动性,保证传播准确性、有效性, 能够树立引导公众产生有利于政民和谐的政府形象,才能塑造良好的政府形象, 顺利地实现政府公关目标

2003年和2008年是我国政府公关发展的重要节点，我国政府公关实现了“应对”——“引导”——“改变”的职能演进。2003年的“非典”成为促进我国政府公关专业化和组织化的一个里程碑事件。“非典”初期的信息传递不透明、不及时导致政府工作被动,疲于应对国内外舆论,进而促进政府对于政府公关的专业化思考与实践；2008年5 月四川地震，政府在公共关系和传播工作上的作为，充分展示了中国国家公关的新水平，极大地提升了中国政府和军队在国际、国内受众心目中的形象；2008年8月中国举行的第29届奥运会,向世界大力展现中国和平、发展的国家形象，弥补了海外认知和国内现实之间的差距，在世界面前展示了中国政府形象。

以“应对”各种不断出现的热点问题为主，转向深入了解分析公众的认知状况，“主动”引导目标受众关心的一些议题的互动式讨论直到改变公众的认识误区, 有效地影响他们的认知，客观评价政府行为与政府形象。

3 日常公关制度化 政府施政过程的开展需要政务信息传输即时推进,拓宽信息传输渠道可以保证政府决策与执行活动的有效性和一致性。而在大众传媒高度发达的信息时代, 大众传媒的发达构筑了平等、自由的“媒体公共领域”,国家形象将更多地在媒体公共空间下构建起来。

将公关意识嵌入决策系统中, 加深政府工作人员对公共关系内涵的理解，明确官员的言行代表着政府的意志和倾向，做到言行一致。优化政府公关工作模式,提升专业的公关工作技能，充分运用公共关系来协助政府进行公共事务管理。建立传媒信息管理制度,规范传播行为。日常公关与行政管理的融合将为政府形象增色。

4 危机公关专业化 危机状态是由于利益调整而引起的社会矛盾冲突,政府需要通过危机公关而使社会重新进入平常状态。政府在自身运作中对发生的具有重大破坏性影响而造成政府形象受损的意外事件进行全面处理,并使其转危为安的措施和行为以及对尚未发生的危机的预警和危机解决后重塑政府形象一整套工作过程。提升危机公关水平,构建应对策略体系,危机公关专业化将极大优化政府形象。

(二) 政府公关客体定位:优化信息选择与克服主观偏见

在信息不对称的条件下，由于政府的经济人特点，在信息传递过程中，处于信息优势方的政府在进行政策制定与执行时,并不一定会选择社会利益最大化的政策，而处于信息劣势方的公众也无法在大量信息中有效选择并判断政府的政策行为是否有利于公众利益，这样，政府通常会选择组织利益最大化的政策。即导致了公共政策的“逆向选择”。“逆向选择”的结果是社会利益最大化的缺失，同时加深了公众对政府的不信任，削弱了政府信任资源。充分的环境信息披露可以影响政府决策行为环境因素,发挥公众对政府行为应有的监督作用。政府公关应加大信息披露力度,提高政务信息透明度, 以奠定良好的公众基础。通过沟通加强参与, 通过公众自身有意识地去进行一个国家形象的建设来实现是最有效的。

同时，政府公关传递的信息需要增加其识别性，因为政府公关效果更多取决于公众的主观性解读,与其经验、能力有关。这就要求政府公关传递的信息符合公众的认知水平使其得到公众的理解和接受并能够对信息进行清晰、鲜明的定位。政府信息的传递避免出现信息相悖“信出多门”的现象。

(三) 政府公关介体:政府形象媒介化

公众对政府行为的看法具有强大的社会影响力量,公众舆论是保持统治者和公众利益一致的有力约束。政府可以通过公关介体-大众传媒来帮助树立形象,也可以通过媒体的价值取向修正、优化自己的形象。媒体对于一个国家对外政策的传播发挥着极为关键的作用,媒体塑造的形象迫使政府和公众采取行动。如果政府存有长官意识，把媒体当作发号施令的工具,容易导致政府形象的异化、误读。将形象设计的能力和思想融入媒介传播中，利用媒介议程建设政府形象，建立同“体制外”的国外媒体、新兴媒体的良好关系，保持政府议题、媒介议题、公众议题的方向统一性。

参考文献:

[1] 亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，译.上海:上海译文出版社,1989.

[2] 张克非.公共关系学[M].北京:高等教育出版社,2001.

[3] 杨冠琼.政府治理体系创新[M].北京：经济管理出版社，2000.

[4] 杨龙.王骚.政府经济学[M].天津：天津大学出版社,2007.

[5] 曾国平,周家明,曾庆双.政府形象策划及其四维向度分析[J].四川大学学报:哲学社会科学版,2005(1):57-61.

[6] 盛明科,刘贵忠.政府服务的公众满意度测评模型与方法研究[J].湖南社会科学,2006(6):36-40.

[7] 叶海卡·德罗尔.逆境中的政策制定[M].王满传,尹宝虎，张萍，译.张金马，校.上海:上海远东出版社，1996.

[8] ROBERT B， DENHARDT, JANET V D. The New Public Service: Serving Rather Than Steering[J].Public Administration Review,2000(6):549-559.