关于中国设立国际船舶登记制度的深层思考

全贤淑

(大连大学 文学院,辽宁 大连 116622)

随着国际海运业的发展，方便旗船在船舶规模和船舶质量等方面都发生了很大的变化，时至今日已经不能再用“低标准船”作为方便旗船的代名词，方便旗船队为世界海运业和世界经济的发展做出了巨大的贡献。但是从国家的整体利益考虑，发展和壮大本国籍船队对提高综合国力具有不可替代的作用。因此，一些传统的海运国家采取各种措施如制定国际船舶登记制度等以抗衡方便旗船，吸引移籍海外的本国船回归，扩大本国籍船队。

目前我国同许多航运国家一样方便旗船队的比重不断提高，截至2013年1月我国1000总吨及以上的船舶中方便旗船已达到62.93%，这是有史以来我国方便旗船比例的最高值。为了尽快使中资方便旗船回国，制定符合我国国情的新的船舶登记制度更加必要。目前天津东疆港国际船舶登记制度试点已开始启动。就登记制度本身而言，我国的国际船舶登记制度是否要沿袭欧洲已有的制度，如果要改革创新，改革的关键又是什么，这些都需要去深刻思考。

一、国际船舶登记制度及其发展

国际船舶登记制度又称“第二船籍制度”或“离岸登记制度”，是20世纪80年代中后期出现的一种既有别于传统的船舶登记(严格登记)又有别于船舶开放登记(方便旗船籍)的船舶登记制度(见表1)，其目的是吸引移籍海外悬挂外旗的船舶回国悬挂本国国旗。最先推出该制度的是挪威(挪威国际：NIS)，以后又有丹麦国际、马恩岛船舶登记处(英国)、凯尔盖朗船舶登记处(法国)、马德拉船舶登记处(葡萄牙)、阿鲁巴(荷兰)、卢森堡(比利时)以及新加坡、中国香港等也先后实行了国际船舶登记制度。“第二船籍制度是方便旗船籍制度对世界航运界冲击的产物。方便旗登记对以航运业为国家与主权象征的传统海运强国构成了一定的威胁。为了既能保持一支数量多、标准高的本国籍船队，又能在一定程度上降低船舶成本，以挪威为代表的欧洲海运发达国家自80年代中期开始调整本国海运政策，效仿方便旗国的某些政策措施，推出了‘国际船舶登记制度(ISR)’……由于第二船籍的船舶悬挂本国国旗，船舶安全标准较高，在货主中有较高的信誉，因此在欧洲海运发达国家中得到普遍推广。”[1]

国际船舶登记制度的实质与特征是：(1)放宽船员配备体制，减少本国船员人数，允许配备外国船员；(2)改善劳动条件，使船员的工作条件符合ILO规定标准；(3)由船舶所有人和船员所属国的船员工会共同签订有关劳动条件的协定；(4)根据船员的雇佣形式确定保险金的支付方法，如养老金和社会保险金，短期雇佣船员由船员自理，而长期雇佣船员则由船舶所有人支付。

由于实行国际船舶登记制度的国家执行的是较为严格的登记标准，在船舶所有人与船旗国之间建立了真正的联系；同时由于船旗国参加了国际海事组织和国际劳动组织的主要国际公约，船员的生活和工作条件都得到了保障；另外，这些船舶的技术状况相对良好，在国际上有较好声誉和影响，并在世界经济发展中，特别是在世界航运业的发展中发挥了重要作用。但是随着全球经济一体化的进程和各国经济的发展，特别是方便旗船队结构的变化以及方便旗船自身的良性变化等，现在的国际船舶登记制度也面临着巨大的挑战。

表1 部分国家和地区国际船舶登记制度在船员配备方面的基本要求

来源：根据相关国家的国际船舶登记制度条款作成。

国际船舶登记制度创立初期，实行该制度的国家(或地区)在扩大本国籍船队方面取得了较大的成效，这在20世纪90年代比较明显。以挪威为例，挪威国际船舶登记制度自1987年建立后，在一段时间里发展较快：1989年登记船舶达到543艘，1337万总吨；1990年登记船舶达到857艘，2145万总吨；1995年登记船舶670艘，总吨位1880万吨。1997年挪威船舶海外移籍率仅为42.7%，明显低于欧洲其他海运发达国家。见表2。

表2 1997年世界十大航运国家(地区)商船队船旗情况(1000总吨及以上船舶)

但是，目前一些实行国际船舶登记制度国家的方便旗船舶数量却在增加，其主要原因依然是经济利益的驱动。同时，方便旗船队已由大型或超大型、新型的高性能、有较高安全性的船舶代替了“低标准船”，对航运公司更加有利，而国际船舶登记制度曾有的优势已不再凸显。见表3。

表3 世界船舶总量前十位国家(地区)方便旗船舶比例(1000总吨及以上船舶) %

来源：根据ISL《ShippingStatisticsYearbook》各年版作成。

从表3中可以看出，这些国家的方便旗船舶数量都在增加，包括那些实行国际船舶登记制度的国家。根据统计，挪威和丹麦1994年方便旗船比例分别是36.6%和45.1%，2013已分别增长到73.7%和70.1%，分别增长了37.1%和25.0%。这从一个侧面说明单纯地用一种新的船舶登记制度已经不能达到吸引本国船舶回归的目的，也就是说，曾经颇有成效的国际船舶登记制度在世界经济快速发展的今天也需要有所调整和改革。见表4。

表4 1994—2013年挪威、丹麦方便旗船在本国船舶总量中的比例(1000总吨及以上船舶) %

来源：根据ISL《ShippingStatisticsYearbook》各年版作成。

二、世界方便旗船队发展以及中国方便旗船队现状

20世纪70年代盛行的开放登记制度，是指海运发达国家将本国船舶置于外国船舶登记处注册登记、悬挂外国国旗从事航运活动，国际海运界通常把这种做法称为方便旗航行。这些悬挂方便旗国家国旗的船舶叫做方便旗船。允许外国船舶在本国登记的国家被称为方便旗国(开放登记国)。只要船舶所有人能够满足开放登记国的条件，任何国家的船舶均可登记，这是开放登记的重要特征。船舶移籍是方便旗船队扩大的主要原因，同时也是世界海运结构发生变化的主要原因。

吸引外国船舶登记的关键，是宽松的登记条件以及较低的船舶检验标准。因此，在一段时期内各方便旗国几乎成了老旧船舶的集散地，方便旗船一度被“低标准船”所代替，而频发的海难事故也使方便旗船成为港口国监控的主要对象，经常被列到“黑名单”中。但是，随着世界经济的发展，各方便旗船实际的船舶所有人(所有国)充分认识到船舶质量不仅是船舶安全航行的重要保证，同时也是确保经济效益的重要前提和条件。而那些曾经为规避本国严格的检验标准而选择方便旗船籍的老旧船舶也已经不能满足经济发展的需要，因此，目前航行于国际航线的方便旗船，除个别民营小公司保有的老旧船舶外，基本都是大型或超大型的先进船舶。毫无疑问，方便旗船队在世界海运中已经很大程度地改变了自身的条件进而也改变了人们对其的评价；方便旗船队所发挥的巨大作用不可低估，为其所属公司创下的价值更是非常巨大。但是，尽管如此，站在国家的角度，吸引本国船舶回国悬挂本国国旗依然非常重要。

在这样的国际大背景下，我国船队的结构也存在同样的问题。目前，中资方便旗船在我国船舶总量中持续着较高的比例。同本国籍船舶相比，无论在规模上还是在安全性能上都具有较强的优势。根据世界航运经济与物流研究所(ISL)对全球1000总吨及以上船舶的统计，截至2013年1月，我国共有船舶4090艘，16 090万总吨，位居世界第三。其中悬挂五星红旗的船舶1905艘，5963万总吨，平均船龄14.0年；而悬挂外旗的船舶2185艘，10 127万总吨；我国方便旗船占我国该吨位船舶总量的62.94%，平均船龄为13.2年。见表5。

表5 1995—2013年中国方便旗船的发展(1000总吨及以上船舶) %

来源：根据ISL《ShippingStatisticsYearbook》各年版作成。

鉴于各方面的原因，方便旗船舶在国际航运和我国经济发展中发挥了特殊的作用。但是如此大的比重，对中国航运业的健康发展，国家政治、经济和军事等方面必然会产生诸多负面影响：悬挂方便旗的船舶不能享受我国作为一个航运大国同其他海运国家所签协议中的优惠条件；在遇到紧急情况和产生纠纷时，不能得到我国驻外使领馆的及时支持、帮助以及相关的法律支持；不利于维护中国船员的合法权益；易使国家、企业遭受不应有的损失，造成我国税费和外汇的大量流失。因此，通过法律的规范和一定程度的强制以及相应的优惠政策等，尽快使一定数量的中资外籍船回国悬挂五星红旗，形成我国船舶所有人的船舶悬挂中外船旗合理比例势在必行。

三、对中国设立国际船舶登记制度的深层思考

移籍海外和直接在海外建造并在方便旗国注册登记的中资方便旗船的不断扩大，使得在我国设立具有中国特色的国际船舶登记制度更加必要，同时也成为改变船队结构现状的一个重要手段，也是在当今世界海运发展新形势下对我国海运政策的再思考，因而具有重要的现实意义和深远的历史意义。

首先，设立国际船舶登记制度是早日实现向海运强国转型的需要。我国是航运大国，尽快向航运强国转型是时代赋予我们的使命。国际上通常是依据一个国家拥有本国籍船队的数量、质量来认定其航运地位的，因此拥有强大而具有安全性的本国籍船队，对我国的国际航运地位有重要影响。同时建立符合我国国情的国际船舶登记制度有利于加强和巩固我国在联合国国际海事组织中A类理事国的地位，提升在国际海事组织中的话语权，从而早日实现由航运大国向航运强国的转型。

其次，设立国际船舶登记制度是国家政治安全、国防安全以及经济安全的需要。当今世界虽然和平与发展已成为时代的主旋律，但世界依然不断出现紧张局势，国际霸权主义和地区政治军事争端不断，未来国际风云变幻不可预测。而一旦发生重大的矛盾和冲突，特别是在处于战时状况、贸易战及其他紧急状况时，本国籍船舶可以有效地保证外贸运输以及紧急物资运输的顺利进行，从而满足国家安全的需要。另外，海上运输在我国国家能源安全、经济社会发展和人民生活保障等方面的作用越来越突出。根据《中国油气产业发展分析与展望报告蓝皮书》统计，每年我国原油、煤炭以及铁矿石等的进口量都有增长趋势，海运在我国国民经济发展中更显得举足轻重，而本国籍船队在本国国际航运中的重要作用不言而喻。

再次，设立国际船舶登记制度有利于我国履行船旗国的义务。吸引方便旗船回国悬挂五星红旗以扩大本国籍船队，能够确保国家与本国所属船舶之间建立真正的联系，进而行使有效的监督管理权和行政、技术及社会事项的管辖和控制，确保船舶的适航性和安全性，维护国家、企业和个人的利益，避免损失。《联合国海洋法公约》规定：“每个国家应确定对船舶给予国籍、船舶在其领土内登记及船舶悬挂该国旗帜的条件。”“国家和船舶之间必须有真正联系。”“每个国家应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项的管辖和控制。”[2]因此，鼓励中资船舶回国登记与公约的规定相符，可以更好地履行公约规定的船旗国义务。

综上所述，设立以吸引中资方便旗船回国为主要目的的国际船舶登记制度，关系到国家各个方面的利益和发展。那么，我国的国际船舶登记制度要在哪些方面有所创新和突破才能使之符合我国国情、具有中国特色以达到更加行之有效呢？根据国际船舶登记制度的基本特征，笔者认为主要有以下几个方面。

第一，船舶所有权问题。根据我国现行的船舶登记条件，在我国登记的船舶，中方资本不可低于50%。鉴于方便旗船在国外注册登记的特殊情况，中资方便旗船的所有权会涉及较大比例的外国所有人(公司)，这就需要在国际船舶登记制度中对所有权的限定要较大幅度地低于现行标准，至少在制度设立初期要有所放宽，以使其有一个过渡适应阶段。

第二，船员配备问题。船员配备是一些传统海运国家船舶移籍海外的重要原因。在航运成本中占较高比例(通常是30%左右)的人员成本迫使船舶所有人在方便旗国登记以便配备低成本的外国船员来代替较高成本的本国船员，从而提高船舶航行的国际竞争力。因此，允许配备外国船员也是国际船舶登记制度主要的优惠条件。“丹麦国际登记处一方面对丹麦海员免除税收，另一方面允许船舶所有人在与外国劳工组织就能够反映生活费用差异的工资水平签订集体工资合同的情况下自由雇用非本国海员。”[3]由于我国船员较为充实，因此配备外国船员不是我国国际船舶登记制度的主要内容，而更应该从提高我国船员就业率的角度考虑。当然这还需要相关部门的通力合作，以保证我国高质量的船员培养，特别是高级船员的培养。

第三，税制改革问题。一直以来船舶海外移籍的目的之一就是规避本国较高的税收标准。“在方便旗国家，对登记船舶免收所得税或只以低额征税，通常只征收登记税以及年税。”[4]税收改革是我国国际船舶登记制度的重要内容。

(1)减免降低船舶进口关税。根据相关规定，目前我国对船舶进口征收较高的关税和增值税，其合计为船价的27.53%。改革税制可以从根本上为企业去掉回归的阻力，同时，还可以让那些准备在国外登记的新造船直接在国内登记。特别是对于一些中小航运企业的吸引力将会更大。

(2)以吨税制替代营业税。企业所得税对于航运企业是重要的税负，用吨税制代替企业所得税则不失是一个积极的鼓励政策。我国前几年为吸引中资方便旗船回国在税收方面实行了优惠政策，对符合条件的中资船舶免征关税和进口环节增值税，然而中资方便旗船回归的效果并不明显。目前，吨税制取代所得税制，已成为国际船舶运输税制的一个世界性标准。荷兰、英国、挪威、德国等在1996年就引入了吨税制，2007年欧盟也全面实施了吨税制；美国从2004年开始，对远洋运输及其辅助服务用吨税制代替所得税制；日本也通过修改《海上运输法》，以吨税制代替传统的所得税制。

税制改革是一个较为复杂的问题，它涉及相关的法律法规和具体的方针政策，从我国航运企业发展的长远目标来看，这是不容忽视的重要方面。单纯从税制改革看似乎是一个损失，但从全局着眼，高比例的中资船舶悬挂方便旗船，实际上已经造成了大量税收的流失。

在积极地实行国际船舶登记制度的同时，还应该注意到实行国际船舶登记制度绝不是吸引方便旗船回归的唯一途径，单纯的经济扶持政策也未必是上策。世界方便旗船队的不断壮大，包括我国在内的海运国家方便旗船比重的持续上升都有力地说明了这个问题。让移籍海外的船舶和直接在海外注册登记的新造船回国悬挂本国国旗，不仅是制度和政策方面的问题，航运企业从根本上意识到扩大本国籍船队的意义和作用同样是一个直接的重要的因素。

参考文献：

[1]全贤淑,孙光圻.船舶开放登记制度的发展趋势[J].中国水运，1999(8)：8-9.

[2]Nationality of ships and status of ships, United Nations Convention on the Law of the Sea, 1982, International Maritime Conventions[M]. Deventer-Boston: Kluwer Law and Taxation Publishers, 1990:131.

[3]Report on an ILO investigation into the living and working conditions of seafarers[R]. Geneva: International Labor Organization, 2002:8.

[4]水上千之.船舶国籍与方便旗船籍[M].全贤淑,译.大连：大连海事大学出版社，2000:131.