政绩考核：“考什么”与“如何考”

马国钧+薛万博

中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（以下简称《通知》），进一步树立了政绩考核的新导向。经济社会发展不再“唯GDP”，干部考核不再简单以GDP论英雄，可谓牵住了树立正确政绩观的“牛鼻子”。为深入探讨“不以GDP论英雄”之后政绩考核“考什么”与“如何考”的问题，本刊特邀党建学者马国钧博士结合工作实践，从管理学的角度谈谈对这些问题的个人观点。

记者：绩效考核属于管理学范畴。近年来，“一把尺子量各地，一个标准量众人”的考核方式备受诟病。您在地方担任过组织部门的主要领导，想必也听到过基层的各种声音。在您看来，如何调整干部考核指标体系才能优化政绩评判？

马国钧：多年的实践表明，横向“一刀切”、纵向“一般粗”的绩效目标很难发挥导向和激励功能。因此，从改进政绩考核工作的实际需要看，我觉得首先要对领导班子和领导干部实行分类管理——对相同类型的领导班子或领导干部，根据其地域特点、资源禀赋、区域功能、主导产业、发展战略等要素，确定大致相同、各有特色的绩效内容和绩效目标，以便进行比较和评价。

记者：中组部的《通知》提出，要根据不同地区、不同层级领导班子和领导干部的职责要求，设置各有侧重、各有特色的考核指标。就我省的情况来看，您认为怎样才能体现这一要求？

马国钧：从原则性思路上说，可以把哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、绥化五个区域中心城市划为一类，把鸡西、双鸭山、七台河、鹤岗四个煤矿城市划为另一类，再把大兴安岭、伊春两个林区划为一类；也可以把“两江平原”农业区归为一类，把大庆、牡丹江、齐齐哈尔等工业城市归为一类。通过交叉分类，找出各类地区的共同点和公约数，据此确定相应的绩效内容及其目标。再比如，对省直各部门，可以划分为党务、群团、政法、工业、农业、商贸、社会管理等类别。这样，既便于设置共性目标和个性目标，也便于比较分析和形成激励，从而更好地发挥绩效考核的作用。同样的道理，对各级领导干部，除可以划分为正职、常务副职和一般副职外，还可以按党务、群团、政法、工业、农业、商贸、社会管理等类别细分，从而使绩效考核的内容和目标更加合理。

记者：在“考什么”的问题上，您认为怎样才能使考核工作更加科学化？

马国钧：我想，只有设置系统、科学的绩效目标体系，才能形成积极健康的行为导向。从总体上说应该做到“三个坚持”：

一是坚持考整体。要按照中组部《通知》要求，把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等，作为考核评价的核心要素和重要内容；强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重；更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、公众健康状况的考核。此外，还要注重考核各地各部门发展思路、发展规划的连续性，考核积极化解历史遗留问题的情况，把是否存在“新官不理旧账”等问题，作为考核评价领导班子和领导干部履职尽责的重要内容。

二是坚持考重点。比如，地方财政收入是比较实的发展成果，抓住GDP对财政收入的贡献率、税收占财政收入的比重等要素，就可以考核清楚经济发展速度背后的质量和效益状况，从而抑制形式主义、弄虚作假等行为；再如，教育、医疗、住房等是主要的民生事业，把教育、医疗、住房等民生支出占财政支出的比重作为重点考核指标，既能引导、也能看清一个地方民生事业的发展状况。当前，我国面临生态环境恶化和地方政府举债过多的风险，使环境保护和控制债务的压力不断加大，这就要求加大环境质量和生态效益在考核分值中的占比，加大对造成雾霾天气的主要排放物削减率、空气质量改善率的考核。应当加强对政府负债状况的考核，防止地方政府盲目举债、寅吃卯粮，引导领导干部多做打基础、利长远、可持续的实事。鉴于促改革、转方式、调结构、保民生的特殊重要性，在设置绩效考核指标的时候，应当合理赋予这些要素的权重，引导各地各部门努力做好全面深化改革、推动科学发展、促进社会和谐的各项工作。

三是坚持考个性。确定和考核领导干部工作绩效，既要突出整体，也应注重个性。比如，对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，要分别实行农业优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业增加值等指标；对禁止开发的重点生态功能区，要全面评价其自然文化资源原真性和完整性的保护情况；对生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县，取消地区生产总值考核，重点考核扶贫开发成效。

记者：采用哪些手段才能使考核指标具有说服力和约束力，进而对被考核者起到有效的激励作用？

马国钧：在绩效目标的选择和确定过程中，首先应该由考评对象根据地方和岗位职责、发展战略和产业政策、外地同等地区或部门发展水平，以及自身前三年工作的平均绩效等因素，提出本年度绩效目标的初步方案。初步方案经本地区、部门领导班子讨论认可后，按工作隶属关系和干部管理权限报上级主管领导审定，并根据上级主管领导审定的意见报绩效管理部门进行综合平衡。经综合平衡后的绩效目标方案，应当以绩效合同、目标责任等契约形式，由主管部门与责任者共同签字确认，经有效公证后生效。绩效契约应当规定双方的权利、义务以及奖惩措施，并对绩效指标进行科学量化，不能量化的也要尽可能具体化，以便于缔约双方或第三方把握、检查、考核和评价。

记者：习近平总书记强调，“必须健全考察机制和办法，多渠道、多层次、多侧面深入了解干部”。为了把领导干部工作绩效考实考准，在考核评价方法上应该如何改进？

马国钧：从多年的实践看，绩效目标设置不够科学，相关考核手段和机制不健全，考核力量相对不足，都是制约绩效考核的重要因素，尤其是很难把不同个体在绩效达成中的地位与作用考核准。这就意味着，要想把领导干部工作绩效考实考准，必须在新时代条件下创新绩效考核的方式方法，形成有效激励干部求真务实的体制机制。综合地看，当前考核领导班子和领导干部工作绩效，主要有三种常用的方法可供参考：

一是参与式跟踪考核。这种方式，主要适用于对领导干部个人绩效的考核，其主要操作要领是：1.实行考核组定点包片跟踪考核制度，就是按类别把考核对象分成若干片区，每个考核组负责一两个考核片区，全年跟踪考核本片区各地方或部门的绩效目标实施情况；2.考核组经常深入到负责片区的地方或部门，参加有关会议，参与重点工作过程，通过现场体验和观察，了解掌握领导干部在决策和决策实施过程中的作用，并做好记录和写实，以此作为年终评价考核对象绩效的重要依据；3.以绩效契约为基础建立绩效目标台账，把观察和体验写实作为台账的主要内容，清晰记载考核对象在绩效达成中所付出的努力及其取得的效果，据以对照绩效目标的内容，综合分析和评价考核对象的工作绩效。这种考核方式的核心与关键，是考核组必须经常深入、及时跟踪、真正参与考核对象的工作过程，如果蜻蜓点水、走马观花，就会使绩效考核工作彻底失败。

二是比较式分析考核。这种方式适用于对领导班子和领导干部的绩效考核。绩效考核是非常具体而复杂的比较过程，没有细致的比较分析，要想把考核对象的工作绩效评价准，无异于天方夜谭。因此，必须既看主观努力又看客观条件，既看现任业绩又看前任基础，既看发展成果又看发展成本，既看工作显绩又看发展潜绩，既看上级评价又看群众评价。需要强调的是，在工作绩效的考核评价上，必须正确处理个人作用与集体努力的关系，谁出的好主意就是谁的贡献，谁做的工作就是谁的功劳，决不能搞“一果多用”，更不允许“移花接木”“张冠李戴”。配合绩效考核制度，应当制定对违背科学发展行为的责任追究办法，强化绩效责任审计工作，对拍脑袋决策、拍胸脯蛮干，给国家和集体利益造成重大损失、导致资源严重浪费和生态严重破坏的，都要记录在案，并视情节轻重，给予严肃的组织处理或党纪政纪处分。

三是多维式立体考核。这种方式主要适用于对领导干部个人绩效的考核。这种考核，不但要听取考核对象的上级组织、平级机构的意见，而且要充分听取服务对象的评价意见；既请上级领导和同级班子成员参与测评，也通过民主测评、社会调查等方式让基层干部群众参与测评；在对工作绩效进行正面评价的同时，也对领导干部的绩效和德行进行反向测评。近年来，有的地方整合考核力量，充分运用专项考核、巡视监督、责任审计等方面的考核结果，通过综合分析研判，注重发现品行端正、埋头苦干、政绩突出、群众拥护的好干部。还有的地方探索委托第三方或中介机构利用民意调查的方法，广泛征求和听取社会各方面群众对领导班子的评价，深入了解领导干部在群众中的公认度，并将调查结果作为合理评价和使用领导干部的重要依据，效果也比较好。