宁波市高危险性体育项目管理研究

刘海洋

(宁波工程学院 体育教学部，浙江 宁波 315211)

0 前 言

《经营高危险性体育项目许可管理办法》(国家体育总局2013年第17号令，以下简称《办法》)于2013年2月21日正式颁布，自同年5月1日起正式实施。第一批高危险性体育项目目录也在同一天由国家体育总局、人力资源和社会保障部、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家安全生产监督管理总局联合公布，包括游泳、高山滑雪、自由式滑雪、单板滑雪、潜水和攀岩6个项目进入第一批的高危险性体育项目目录。同日，国家体育总局下发了《体育总局关于做好经营高危险性体育项目管理工作的通知》(体政字〔2013〕40号，以下简称《通知》)。5月31日，浙江省体育局根据《办法》和《通知》的精神，下发了《浙江省体育局关于加强经营高危险性体育项目管理工作的通知》(浙体法产〔2013〕236号)，文件中明确了规范和加强经营高危险性体育项目的管理工作的重要性，为做好浙江省高危险性体育项目的管理工作提供了地方政策保障。

1 高危险性体育项目内涵和特征

1.1 高危险性体育项目的内涵

体育运动的开展或多或少都存在着一些危险性，特别是高危险性体育项目风险性尤为突出，从国家体育总局到地方体育主管部门的重视由来已久。2009 年颁布的《全民健身条例》对“高危险性体育项目”进行了界定：“专业技术性强、危险性大、安全保障要求高的体育项目[1]。”从第一批高危险性体育项目的特点来看，国家体育总局将项目的受众性和危害性作为最重要的考虑因素。就游泳项目来说，普及性是大家直观的感受，每年我国参与到游泳运动的爱好者数以亿计，但是，它的危险性还没能引起社会的足够重视。相关统计表明，在游泳项目上发生的致命事故，导致每年约有3万名儿童死于溺水事故，学生的溺水事故比交通事故还要多。与游泳项目相比，在人们眼中显而易见的高危险性项目拳击，在开展近半个世纪以来，每年参与人数达到数千万，而总死亡人数仅有270人左右[3]。

1.2 高危险性体育项目的特征

崇尚自由、挑战自我，在强健身心的同时释放压力、回归自然，是当前高危险性体育项目蓬勃发展的动力。高危险性项目的内涵特质满足了当代大众在快节奏生活中精神和身体上的需求。

1.2.1 高风险、强刺激是高危险性体育项目最根本的特点。高危险性体育是一种自我挑战性强，运动过程风险性高，运动过程难于控制，对身体和心理极具挑战性的体育项目。在从事高危体育运动过程中，许多因素难于控制，产生的结果不可预测，稍有疏忽大意就会造成财产损失和人员伤亡。这些财产损失和伤亡往往是致命的，给参与者的生命带来巨大的风险。但是，就是这样的刺激却造就了高危险性体育项目的精彩，吸引了无数的体育爱好者。

1.2.2 高危险性体育项目场地要求具有专门性、专业性。高危险性体育运动项目亲睐于户外自然环境，但是对能够开展运动的自然环境具有一定要求: 游泳和潜水是水中运动，主要依托于自然水域或越来越多的游泳场馆；滑雪项目对气候、季节、地形、温度具有较高的要求；攀岩也要利用合适的天然崖壁，或人工修建的专门岩壁。这些场地、场馆设施只针对于该项目的开展，这些运动也只能在这些场馆内进行，具有唯一性和不可替代性。

1.2.3 高危险性体育项目受众年轻化。高危险性体育项目是当下年轻人的新宠，引领着体育运动的时尚。高危险性体育项目虽然具有较高风险性，但形式多样、内容丰富，且大多数项目需要专业的技术技能，这些小众化的专业技术技能的学习也是吸引年轻人从事该项运动的重要因素，因为它体现着年轻人追求差异化的特点。强大的勇气和执着的冒险精神是高危险性体育项目的精神主旨，它崇尚的是性格的张扬和最大限度的自我表现，有时也需要团队的默契配合，通过成绩的提高和挑战的成功使参与者获得成就感与愉悦感，高危险性项目诠释着当今青年人追求刺激、勇于挑战的个性特点[4]。

2 宁波市高危险性体育项目管理现状

当前，针对高危险性体育项目，国家体育总局相关项目的管理中心和协会在管理上多为宏观调控、引导和规范，其管理作用尚不能做到具体和细化，管理力度和约束性尚未能渗透到各省市，甚至更难落实到基层俱乐部和社会团体上。虽然，目前相关的高危险性体育项目管理条例、规章、办法等开始或已经制定并颁布，但这些管理制度和力度远未能跟上各项目的发展速度，有待于逐步完善、推行和落实。此外，民间高危险性体育项目组织的无序性、难控性和网络论坛的强大号召力，使得这些特殊项目的规范化道路和安全保障困难重重。这是亟需解决的难题，也是高危险性体育项目发展长期存在的问题，需要从观念上根本转变，持续提升项目参与者的安全意识、储备技能和救助能力等。从宁波地区来看，高危险性体育项目发展迅速，但是管理体系尚处于初步摸索阶段。

2013年，宁波市户外运动协会秘书长、宁波市政协委员计生波在宁波市“两会”中提出建议：鉴于户外运动的高风险性和高危害性，要尽早制订《宁波市户外运动管理条例》，制订户外运动发展规划，加强户外职业培训和面向普通户外运动爱好者的安全教育，注重户外安全管理等针对于户外高危险性项目管理的相关建议。宁波市户外运动的安全问题是宁波市高危险性体育项目管理的重中之重。在过去10年中，宁波参加户外运动及高危险性体育项目的人数急剧增加，据市体育部门测算，目前宁波每周参与登山、徒步等户外运动的市民人数接近10万人次，是宁波人参与最多的一个体育运动项目。例如，宁海的首个国家登山步道系统2009年底建成以来，已吸引了200万人次的市民和游客前往步道实地体验，户外运动的火爆可见一斑。在经常参与户外运动的人群中，绝大多数没有参加过户外运动的专业培训，对户外运动的各种风险缺乏足够的认识，安全意识差，自救能力弱，伤亡事故频繁发生，仅在2013年一年宁波地区就发生了诸多的户外严重事故：2013年6月11日，余姚市大岚镇的黑龙潭景区发生一起大学生“驴友”溺亡事故；7月21日，慈溪论坛32名驴友组织去宁海湾出海游玩，其中一人酒后下海游泳，不幸溺水失踪；同一天，在余姚鹿亭的云河漂流景区，一名27岁江苏游客溺水身亡；9月21日，宁波一名驴友随队游走新昌穿岩十九峰逃票千丈幽谷时不幸殒命。如此高发的户外运动事故和死亡率，已经成为影响宁波市公共安全的重要因素。

3 宁波市高危险性体育项目的风险管理分析

3.1 法制法规因素分析

法律法规是高危险性体育项目管理的基本依据和根本保障。从全国范围来看，现行专门性的适用于高危险性运动项目管理的法律法规存在缺失。笔者也查阅了宁波地方性的法律法规,该方面相关的律法文书也存在空白。以往的处理户外运动风险致害案例,在司法实践中通常参照一些法律原则性或普通性规定予以规范。并且法院判决类似案件时的法律依据存在较大差异性,以至于对同一案件审理给出了颠覆性的裁决。如:“中国驴友第一案”就是一个典型案例。一审和二审存在颠覆性的裁决结果。综上所述,无论是国家层面还是宁波地区本地层面，现行户外运动风险致害立法现状未能满足高危险性体育项目的迅速发展需求。

3.2 安全保障体系因素分析

安全保障体系主要是指为高危险性体育项目提供安全保障的一系列措施和机制。主要包括参与者信息查询机制、意外事故救援机制、意外发生保险机制等。参与者信息查询机制可有效快捷查询各类项目参与者的活动方案、行动路线和参与者相关信息。如发生事故，可为救援相关部门快速展开事故营救工作提供有效信息，大大提高救援效率。意外发生保险机制是高危险性体育项目保障体系的重要机制，可有效降低意外事故发生后其家属经济上的损失,减缓和安抚受伤者情绪。中国平安保险公司在2012年推出了针对高危险性体育项目如潜水、滑雪、滑翔伞、攀岩、蹦极等险种,还有针对性地保障时下流行的穿越探险、雪山攀登、野外生存等户外运动险种。意外事故救援机制是高危险性体育项目安全保障体系的基础和核心。建立区域救援站点，形成快速应答的救援网络,是该机制运行的主要基础。目前宁波市相关高危险性体育项目的救援机构基本属于民间救援组织,或在收到求救信息后派出当地公安机关、消防部门、志愿救援队等采取救援行动。

3.3 市场运行及监管机制分析

2010年9月，宁波市体育局联合宁波市质监局成立了宁波市体育服务标准化技术委员会。当前，游泳项目作为宁波市体育服务标准化建设的重点项目已经取得了一定的成果。但是，高危险性项目中的其他项目标准化的建设还停留在启动阶段。高危险性体育项目市场运行标准化程度的高与低是市场规范的体现。其市场监管机制对规避和减少运动风险有着不可或缺的作用。倘若市场监管机制不完善,行业不规范,对市场上存在的高危险性体育项目俱乐部、网站等组织者放任自流，对相关从业人员的能力和资格认证缺乏管理，专业户外装备质量监督无从保证,这势必将大大增加高危险性体育项目的风险。

3.4 人为因素中的风险分析

高危险性体育项目的人为因素主要包括组织者和参与者两方面的因素。高危险性体育项目的组织者是指活动的领队、教练、指导员等。如果这些人群中相关人员的知识和经验不足、相关项目技能水平不高、职业道德缺失等都会导致在项目执行中风险事故的发生。比如，组织者设计的户外出行方案不合理、风险识别和判别能力弱、遇险后组织脱险的能力不强、领导和组织能力不够等因素造成的风险事故。高危险性体育项目的参与者自身身体健康状况、心理状况、所掌握的相关运动的技术技能、个人道德素质等方面也可能导致风险事故的发生。例如，参与者在从事项目的过程中体能消耗过大或由于自身某种特殊身体疾病、伤病突然复发；在参与项目时存在侥幸心理、注意力涣散、自我保护意识薄弱、冒险逞能等；参与者不懂得团队协作、不遵守团队纪律、情绪化、不懂互相帮助等都提高风险事故的发生几率。

3.5 高危险性体育项目经营活动标准化建设因素分析

构建高危险性体育项目经营标准化体系，主要内容包括：一是，标准体系的设计；二是，经营活动中具体标准的研制；三是，标准建成后的宣传和实施；四是，标准实施过程中监督机制的完善。建设高危险性体育项目标准化体系是公共体育文化标准化体系建设中重要而特殊的组成部分，高危险性体育项目标准化建设对于提升体育服务安全能力和服务水平具有十分重要的作用。宁波市的高危险性体育项目市场总体上处于起步阶段，各项目在服务水平、管理水平、卫生条件、场地标准、安全设施等各方面的条件参差不齐，还有相当一部分项目服务场所为了追风仓促建设，存在着明显的服务瑕疵和安全隐患，高危险性体育项目标准化建设迫在眉睫[9]。

4 宁波市高危险性体育项目管理体系的建立

4.1 构建高危险性体育项目安全保障体系

4.1.1 确立科学合理的组织管理模式。

4.1.1.1 组织管理结构的建立。在当前体育公共服务体系建设背景下,高危险性体育项目管理体系主要由政府管理体系和社会管理体系两部分构成，其中括国家体育总局、省体育局项目管理中心、市本级高危险性体育项目管理中心、各县(市)区体育局下设的管理部门、各级项目协会、俱乐部等。具体结构见图1。

图1 宁波市高危险性体育项目组织管理结构

4.1.1.2 组织管理运行机制的建立。科学的组织管理模式是开展高危险性体育项目的基础。首先，市本级项目管理部门需要有一定的职责和权限,肩负起应有的管理职责。市体育局的高危险性项目管理部门和决策部门需要利用计算机管理信息系统，建立起全市高危险性体育项目信息服务平台,并将信息服务平台与各县(市)区信息服务平台联网对接，建立高危险性体育项目信息库。加强对各县市区管理中心、市本级项目协会进行管理和业务指导。各基层高危险性体育项目管理部门直接对俱乐部和相关运动网站进行监督管理，指挥该地区组建救援系统，并开展救援行动。利用各种媒体多种途径宣传，来提高高危险性体育项目参与者的安全意识，并对项目参与者进行运动技术和急救技能的培训。发布相关信息，组织赛事策划(见图2)。

图2 宁波市高危险性体育项目组织管理运行机制图

4.1.2 建立准确完整的信息登记与查询系统。建立完整的信息登记和查询系统可以提高组织者、参与者的安全防范意识，并且在风险事故发生时迅速的采取有效措施，为救援行动争取时间。当前，高危险性体育项目除了少数运动项目开展了出行备案外，绝大多数的项目都属于盲目行动，行动队伍无注册，参与者无备案。以户外项目为例，只有少数的俱乐部在相应的管理协会有户外活动出行有备案外,大多民间组织的户外活动都是自发行动，没有出行线路设计、活动内容、参与者情况(活动经验、身体条件状况、个人及家庭联系信息)等的存档备案。这些既无详细的计划，无保险保障，也无具体的出行信息登记的活动，一旦出现风险事故，救援组织无迹可寻,妨碍救援工作的有效和及时性。构建完整的信息登记与查询系统主要从以下几个方面入手：第一，做好安全和风险防范宣传,对高危险性体育项目的参与者强制性地进行登记备案。呼吁参与者做好身体检查,并根据身体情况选择运动量和难度适宜的运动项目；第二，出台相关管理办法，明令要求各社会组织、俱乐部等部门做好会员个人信息的管理，对于没有信息管理系统或者信息管理混乱的社会组织和俱乐部进行定期清查；第三，强制要求倶乐部及会员在参与高危险性体育项目时做好活动出行信息登记，并对活动出行活动方案进行审核,对出行活动方案进行风险评估。信息登记需要详细，包括出行路线、活动目的等；第四,规范相关组织网站,引导高危险性体育项目网站负责人在网络会员注册时便要求实名注册,并填写详细的个人信息。倡导网站自发性组织的活动利用官方渠道对活动方案进行审核和风险评估,并在信息系统记录下详细出行信息。上述工作的前提是，需要政府相关部门建立起完整的网络平台，以供高危险性体育项目的爱好者登记活动信息，进行风险评级,也便于出现风险事故时，救援组织及时查询相关信息，进行快速救援。

4.1.3 建立高危险性体育项目救援机制。

4.1.3.1 成立高危险性体育项目专门性救援组织。成立专门性救援机构，对救援人员进行安全知识和救援技能培训，配有常规演习，积累救援经验。救援机构的组建应是主管部门牵头，社会资源相结合的模式。呼吁和倡导高危险性体育项目的爱好者自发成立救援组织，而政府主管部门则应该适当拨付经费维持救援机构的运营和对救援人员进行培养。救援人员应由专职人员和兼职人员构成。专职救援人员由主管部门设置相应岗位，兼职部分救援人员可以联合公安、消防部门共同培养，或者从社会上招募有经验的运动爱好者作为户外运动救援工作的志愿者。

4.1.3.2 强化并普及安全知识及救援技能培训。对高危险性体育项目的参与者和救援人员相关安全科学知识和救援技能的培训是必须的,这不仅是促进高危险性体育项目健康发展的需求,也是保障参与者人身安全的必备条件。对安全知识和救援技能的普及和强化,不仅适用于专门救援人员,更有必要向直接的参与者和爱好者普及和推广。在风险事故发生时，时间上和地域上最接近风险事故群体的就是高危险性体育项目参与者自身。掌握一定风险事故的自救和互救能力对降低运动风险、保障人身安全具有不可替代的作用。

4.1.3.3 重视救援点的建立，加强救援点的网络建设。逐渐在全市范围内开展配套救援点建设，形成全市范围的救援网络。这一救援网络体系由市体育局项目管理部门负责，借助网络平台与个县(市)区主管部门平行式信息和资源交互共享,当风险事故发生时,当地直属项目管理中心指挥救援点快速反应进行救援行动，在需要的时候可以动员全市范围的救援力量参与救援。

4.1.4 建立并完善高危险性体育项目保险制度。风险通过管理可以减少却不能完全消除,或者原来的风险规避后又将可能出现新的风险。高危险性体育项目风险损失的严重性较强，若单靠自身力量难以承担风险损失所致损害。因此,必须要完善风险转移机制，建立高危险性体育项目的保险制度可以有效的解决这个问题。当前，体育保险种类不多，形式较为单一。主要形式是体育组织、运动队或运动员(体育运动参与者)个人通过订立保险合同,将其面临的财产、人身和责任风险等转嫁给保险人的一种风险管理技术,是风险转移的重要手段之一。直至2009年12月底,中体保险经纪公司正式推出国内第一家专注于登山户外安全问题的“登山户外安全网”,并与大众保险公司联合研发“天涯行”登山户外专项保险正式对外发布运营[5]。随后，2012年中国平安保险公司推出关于潜水、滑雪、滑翔伞、攀岩、蹦极等运动项目险种，总体来说保险种类内容和形式都比较单一，有必要进一步丰富和完善保险机制，并且结合地方高危险性体育项目开展情况，采取政府与保险公司合作的模式，开发具有地方特色的高危险性体育项目险种。

4.2 构建高危险性体育项目公共服务体系

4.2.1 建立宁波市的高危险性体育项目指南查询系统。高危险性体育项目指南查询系统指：本市高危险性体育项目的爱好者参与活动时供其查询活动目标区域具体情况的网络信息系统。查询的内容可以包括：活动路线、地区气象、地质环境、风险评级、场地特点等信息。市体育局管理部门应联合各县(市)区体育部门，并主动和当地旅游部门合作，对一些户外运动活动区域预先进行活动线路、地质环境、场地特点等进行勘察并进行风险评级,做好详细的评估报告，公布在网络信息查询系统中，以供相应的参与者查询之用。组织者和参与者在进行项目活动时,可预先在相应的官网上根据活动的目标区域查询相关信息，根据这些信息做好活动方案,并通过系统上报活动主管部门，从而降低盲目进行高危险性体育项目的活动风险。

4.2.2 有针对性地建立高危险性体育项目培训体系。组织者、参与者是高危险性体育项目风险中核心因素，也是最重要的因素。人的身体状况、心理状况、技能情况、安全知识、自我保护能力、求生能力相互协作能力等因素在很大程度上影响着高危险性体育项目活动中风险的发生。因此，市体育局主管部门在制定和完善项目标准化建设的同时，要相应地建立并完善各项目相关培训体系。培训的对象包括高危险性体育项目的组织者、爱好者和救援人员等。培训的内容应该包括安全科学知识、野外生存知识、组织协调能力、项目基本技能、运动器材知识、自我保护能力等必备的能力。另外，对高危险性体育项目的从业人员、组织者、指导员引入资格准入制度，进行高要求、高标准的培训和考核。

4.3 构建符合宁波地方特色的高危险性体育项目市场监管体系

4.3.1 制定和规范宁波市高危险性体育项目行业标准。根据国家体育总局下发的关于高危险性体育项目的《办法》和《通知》以及浙江省体育局下发的《浙江省体育局关于加强经营高危险性体育项目管理工作的通知》(浙体法产〔2013〕236号)等相关文件要求，制定宁波市的高危险性体育项目行业标准，引导和规范高危险性体育项目向积极健康的方向发展。

4.3.2 建立相关网站的监督管理机制。互联网的发展促进了高危险性体育项目组织形式的丰富和便捷。户外运动中的“驴友”是户外运动爱好者在网站上的统称，这些“驴友”通过网站论坛公开召集活动,费用AA制或AA基础上加收一些必要的组织费。这类网站论坛的组织形式，以其特有的灵活性、自由性和免费性倍受户外运动爱好者青睐。这些网站在行业内的号召力和影响力逐渐增大，必须引起重视。这些民间组织，其实并不具备完善的户外运动组织功能，其自发组织活动，装备不成熟、活动内容、路线及安全性均未经过行政审批和法律责任程序,基本处于一种相对无序状态，给管理和安全保障工作带来极大困扰。对这些网站必须加强管理,要求各网站负责人对网站注册者使用实名制,并填写相关的真实信息。对其组织策划的活动须经过风险评级和审核后，进行登记，方可进行,否则有关部门将对网站进行关闭。

4.3.3 建立宁波地方的高危险性体育项目资质认证体系。资质认证体系应该包括：项目俱乐部资质认证、项目组织者的资质认证、项目社会体育指导员资质认证、项目参与者的资质认证。同时要配套相关内容的文件，如：《高危险性体育项目俱乐部及相关从业机构资质认证标准》、《高危险性体育项目技术等级标准》、《高危险性社会体育指导员管理办法》等，并针对从事高危险性体育项目的指导员进行培训、考核、颁发从业资格证书，并对从业机构、人员、参与者进行规范化管理。

4.3.4 建立高危险性体育项目器材装备的质监和监察机制。由于高危险性体育项目专业性强、风险事故危害大的特点，因而对其运动装备也有着相当高的要求，在质量要求上稍有瑕疵就可能关乎生命安全。对市场上泛滥的仿冒产品和低端产品进行坚决打击，对相关经营单位采购的装备器械进行检查，并督促其定期进行安全核查。提高项目参与者对器材购买的安全意识，制定各项高危险性体育项目装备的标准化手册，不断提高器材装备的安全指数。

[1] 曹康泰,刘鹏.全民健身条例释义[M].北京:中国法制出版社,2009:15.

[2] 国家体育总局.国家体育总局关于做好经营高危险性体育项目管理工作的通知http://www.sport.gov.cn/n16/n1092/n16879/n17351/4060108.html.

[3] 高俊，肖宁宁，顾信文.高危险性体育管理研究[J].体育文化导刊，2014(4).

[4] 陶宇平.高危险性体育项目开展的制约因素及化解对策[J].成都体育学院学报.2013,39(8):39-42.

[5] 仝春建.国内首个个人登山户外专项保险正式推出[N].中国保险报,2009-12-30(3).

[6] 姜梅英.中国山地户外运动风险防范机制研究[D].北京体育大学，2013.

[7] 陶宇平.登山户外运动风险管理研究[J].四川体育科学,2012(3):5-9.

[8] 张大超,李敏.国外体育风险管理体系的理论研究[J].体育科学,2009,29(7):43-54.

[9] 黄希发,冯连世. 高危险性体育项目经营活动标准化建设研究[J].体育科学,2013,33(10):47.