土地产权永佃制：释放中国经济增长长期红利

刘成玉，经济学博士，教授，四川省荣县人，现为西南财经大学中国西部经济研究中心教授、农业经济管理专业硕士生导师，MBA项目指导教师，工程硕士指导教师，农业推广硕士指导教师，农业经济学专业博士生导师，人口、资源与环境经济学专业博士生导师，应用经济学流动站和理论经济学博士后流动站合作导师。研究领域涵盖 “三农”问题、资源与环境问题、宏观经济、教育经济与管理等，先后主持、参与课题研究项目48项，其中20余项研究成果获得各种学术奖励，出版著作10部，发表学术论文150余篇。

中国的土地产权制度在主体界定、排他性、安全性、可执行性及可转移性等方面存在严重缺陷，进而导致土地资源粗放低效利用和闲置浪费、土地数量和质量不可持续、危害粮食安全和生态安全、严重社会不公和社会不稳等问题出现。中国的土地产权制度改革既为形势所迫，更能迸发长期增长红利。中国土地产权制度改革的未来模式是国有基础上的永佃制，现实举措是缩小征地范围、规范征地程序、提高补偿标准，通过政策性银行和保险服务，解决农村土地抵押贷款问题。

20世纪70年代末以来，通过市场化改革，中国经济实现了30余年持续高速增长，经济总规模跃居全球第二，2013年全国人均GDP达到了6700美元。国人还来不及品味跨入中等收入国家行业的幸福感，却又产生了落入“中等收入陷阱”的忧虑。事实上，支撑中国经济增长的“人口红利”“环境红利”（包括环境容量的合理利用和过度透支）和“劳工红利”（指由于各种原因造成的低工资、低福利和低保障）不仅已经消失殆尽，而且在这些方面的长期欠债正在加紧清算（如环保、养老等），过去已经进行的市场化改革所释放的经济增长势能已成强弩之末。要跨越“中等收入陷阱”，实现中国经济长期繁荣，既需要寻找新的增长点，更需要潜入深水区“摸石头”，通过重大领域、关键环节的市场化改革迸发强劲的增长势能，释放改革的长期红利。目前需要改革的领域很多，包括国企改革、收入分配制度改革、户籍制度改革等。但本人认为，对中国未来经济增长和总体福利影响最为基础、最为持久的改革将是土地制度改革。通过理顺土地产权制度，中国的经济再保持30年的高速增长并不是问题，土地制度改革将是最大的制度改革释放点，当然也是最困难的改革领域。

土地产权制度绩效评价标准

在经济学上，产权范畴包括所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等要素，其中，所有权是基础和核心，处置权尤其是终极处置权或者才是人们真正关心的产权要素。现代产权理论和产权治理实践均证明了上述产权要素是可以分离的，单一的产权权能也都发挥一定的效率，但脱离了所有权的产权是不完整的产权，避开所有权来探讨土地产权问题，犹如隔靴搔痒，只改革经营权、使用权和收益权等土地产权的外围权利，只能治标，难以治本。

在文明社会，土地产权绩效应该是土地资源（资产）的开发利用能够给社会带来的符合人类需求和社会发展的“正效果”或者有效产出。如果产生出了环境污染、社会不公等“负效果”，那么就应该从总产出中扣除，类似“绿色GDP”。从绩效产生的过程来看，法治与社会公平是考察土地产权制度绩效的基础视角。

评价一种土地产权制度是否有绩效，主要从四个方面展开：

标准1：土地资源是否得到了优化配置。首先是现有土地资源是否得到了充分利用，这是开发利用率的问题。其次是是否用到了最能发挥作用和体现价值的地方，这是开发利用效果的问题。中国的土地资源高度稀缺，每一寸土地都应该得到优化利用。市场化是土地资源配置优化的先决条件，而市场化的前提是产权主体界定明晰化。

标准2：土地资源利用是否可持续。我们这代人留给子孙赖以生存的土地不仅数量要充足，质量也要可靠，切不可“吃祖宗饭，断子孙路”。而可持续利用的关键在于集约和节约利用。要节约利用，就必须明晰土地产权，使土地所有者具有主动保留未来利用土地的动力或者积极性；要集约利用，就必须让使用者以市场化手段获取土地资源，通过付出相应的成本与代价，赋予开发利用者集约和节约利用的压力，如果是超低价甚至倒贴本的工业划拨用地，再低效再浪费，使用者也不会心疼，比如 2010年全国工业用地价格只有商业用地价格的11.8%，华东地区仅为6.31%。当然，如果觉得土地产权不稳定、不安全，那么开发利用者既不会节约，也不会集约，一般会选择掠夺式粗放经营。

标准3：产权制度的运行成本和代价。包括土地产权交易（流转）、土地资源开发利用的谈判成本、决策成本和监督成本等。相对于个人产权而言，多重产权的土地制度一般运行效率更低，运行成本更高。

标准4： 社会公平与法制。这是当代社会有序运行所遵守的共同价值准则，也是评价土地产权制度效率的底线。任何良好的动机都不成为剥夺他人的理由，违反宪法，严重损害社会公平所获取的土地产出效率，有违发展宗旨。

中国土地产权制度绩效评价

依据上述四个绩效评价标准对现行中国土地产权制度绩效作出的实证评价：

评价1：土地资源配置效率低下

一是建设用地过度占用，利用粗放。有资料显示，目前我国城乡建设用地约24万km2，城市人均建设用地133多m2，远高于发达国家82.4 m2和发展中国家 83.3 m2的平均水平。即使是人口高度密集的北上广等一线城市，其人均城市用地也数倍于开罗、巴黎和首尔等国外大城市。本世纪前10年，我国城市用地规模增长弹性达到了1.98，远远超出了1.12的合理水平，土地城镇化的特征非常明显；农村宅基地的过度占用问题更为突出。我国农村居民用地高达2.46亿亩，户均1亩，人均居民点用地220m2，远远超过国家标准。

二是开发利用率低，闲置与浪费严重。在城市土地利用系数方面，我国内地城市平均为0.5，与台湾1.2，香港1.6的差距甚大，即使是上海也只有0.8，而我国的城市建筑容积率更是数倍低于发达国家1～3的水平，体现出圈地型、摊大饼式的我国城市扩展模式。农村人口“空心化”之后，农村宅屋坍塌、宅基地闲置的问题变得非常突出，2008年全国农村宅基地闲置荒芜率在20%左右，这几年闲置的趋势可能还在加重。有研究认为，我国农村“空心村”的土地整理现状潜力可达约 1.14亿亩，相当于五个北京城，实现城乡统筹发展的远景理论潜力约1.49亿亩。

三是土地使用效益差。由于大量划拨用地的粗放利用，我国城市单位土地，尤其是工业用地的产出价值不仅远低于发达国家的城市，而且也低于一些发展中国家。由于城乡二元土地制度的限制，农村包括宅基地、农房、建设用地、小产权房等在内的天量土地和房屋资产沉睡，农民守着金饭碗受穷。

评价2：土地利用难持续

一是耕地数量下降，难以保障国家粮食安全和生态安全。目前我国的耕地保有量离18亿亩红线仅一步之遥，很难支撑2020年城市化率60%、工业化率70%的发展目标。而且近十年征用的5000多万亩耕地中60%以上是种植粮食作物，虽然近几年全国试点和推广了城乡建设用地增减挂钩和土地整理，但地方机会主义行为猖獗，多占地、占好地，少补地补劣地的现象比较突出，实际上并没有达到占补平衡的目标。有研究认为，到2020年因为耕地“占优补劣”，全国粮食总产量将减少3000万吨。现行土地制度是中国实现可持续粮食安全的最大威胁。

二是耕地质量堪忧、污染加剧。目前全国中低产田约占耕地总面积的70%，水土流失面积占全国总面积的39%，土壤沙化面积占国土面积的15%，盐碱化耕地面积占总耕地面积的8%，干旱、半干旱的地区已有40%耕地严重退化。2013年，全国有20%的耕地收到了不同程度的污染，尤其是重金属污染，其中基本农田保护区土壤重金属超标面积比重为12.1%，华南部分城市约有50%的耕地遭受有毒重金属和石油类有机物污染，长三角连片的农田受多种重金属污染，致使10%的土壤基本丧失生产力，成为了“毒土”。 在现代农业发展背景下，化费、农药、农膜及集约化养殖场粪水等农业源污染有望超过工业和城市污染，成为农村和耕地污染的主要来源。目前，四川农业源COD排放量占全省的42.3%，其中98.5%来自畜禽养殖排放 。

评价3：土地产权的维护和运行成本高

一方面，强制拆迁、低价征地所引发的矛盾长期积聚，越来越尖锐，并已成为农民群体性抗争的主要致因，社会也为此付出了巨额的维稳成本和代价。新一轮城市化将出现更多的征地和拆迁，新旧矛盾叠加，解决起来更为棘手。

另一方面，在五级政府的行政体制下，中央政府要监督地方政府的土地行为需要付出更大的成本。即使这样，也常见地方政府挖中央政府墙脚的事情，比如违规、低价出让国有土地，违法征地。有资料表明，我国的土地违法案件中70%由地方政府造成。各地推行的耕保基金虽然多属“挂羊头卖狗肉”，并不能也没有能够有效地保护耕地不受侵蚀，但却是以耕地保护的名义实实在在地支出了土地出让收入。比如成都市对基本农田每年补贴400元，一般耕地每年300元，其中耕保基金中的10%用于耕地流转担保和农业保险补贴，其余90%用于承担耕地保护责任的农民养老保险支出。

此外，由农村土地资产的沉睡、农村土地金融的缺损、农村小产权房的“二等公民”身份等所造成的社会福利损失，也是现行土地产权制度所付出的运行成本。

评价4：极其不公是现行土地产权制度的最典型特征

一是全民土地产权对集体土地产权的制度歧视和产权掠夺。在现行制度框架下，国有土地的使用权可以直接进入城市建设用地市场，而农村集体土地使用权要进入城市建设用地市场，必须首先转变身份，即先征用，或者先“卖”给国家，再由后者垄断赚钱。而是否征用、征用多少、征地补偿价格基本上都是由政府说了算。这样的产权“交易”在市场语境下根本无法理解。

二是对农民集体土地资产的价值掠夺。在地方政府职能趋于经济化、地方土地财政利益极大化及在政府完全垄断了土地一级市场的体制和现实背景下，人为压低征地补偿标准几乎成为征地方的本能。事实上，按征用前三年平均年产值的6～10倍补偿的标准，在法理上说不通，在实践中更让人难以接受，实际上是以法律的名义制定的霸王条款。其最终的结果是地方政府土地财政的高回报和农民土地利益的巨额流失。有研究表明，2009年全国地方政府土地买卖的净收益率为74.13%。在全国被征土地征用费中地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10%，其中长三角地区农村集体及农民所得到的农地征用价格大概为农地市场价格的2%。土地“招拍挂”以来，通过各级地方政府低价征地、高价卖出，农民向政府转移的价值总额高达20万亿～30万亿元。这笔由农民支付的“土地红利”对支撑中国经济的高速增长功不可没，但由此也造成了农民的长期贫穷和巨大的城乡差距。

因此，从社会总体福利而言，现行的中国土地产权制度既无效率，更不公平。

中国土地产权制度缺陷导致产权运行的低绩效

产权主体界定不明确、不清晰。无论是全体公民所有的全民所有制，还是社区内公民集体所有的集体所有制，我国的土地产权主体界定都非常模糊。理论上，国内或者社区内每一居民都拥有部分土地所有权，但谁拥有哪一部分土地，其物理边界是模糊的。因而作为单一个体，具体的公民无法行使土地处置权，只能由政府或者农村集体经济组织代其行使，但无论是政府，还是村民自治机构，都具有多个层级，各层级在土地产权方面的责权利难以合理切割。因此，这样的土地产权制度极易产生“搭便车”和“公地悲剧”效应，谁也不会主动集约和节约利用土地。

中国土地产权缺乏排他性和安全性。一方面，作为全民所有制土地的代理人，掌握专政工具的各级政府具有绝对的权威，既可保护作为主权象征的土地不受国（境）外侵略，也可以防止国内其他所有制对国有土地的侵蚀。但国有土地产权的实际拥有者——各级政府都具有自己独立的利益诉求。在冗长的授权和代理链条上，极易产生信息漏损和失真，监督乏力等问题。地方在土地问题上挖中央墙角的事时有发生。堡垒的坍塌往往从内部开始的，因而全民所有制产权并不安全。

而集体所有制土地产权由于产权代理人虚化、弱化及代理人自身利益原因，因而更不安全。中国绝大多数地方的农村集体经济组织已经瘫痪或者名存实亡，农村土地在所有权上几乎成了“无主之地”，实际上由“两委”，甚至村党支部书记在控制。在治理能力和监督机制弱化的农村社区，土地控制权过度向村干部集中，并不安全。 同时，无论是现存的少量农村集体经济组织，还是村“两委”，对来自全民所有制的侵蚀（如强征强拆）毫无抵抗能力。而农村集体土地产权的代理人——村组干部往往成为农民利益的侵害者。每一次的征地、拆迁甚至外来租地，对村组干部而言都是不可多得的挣钱甚至发财机会，因而在他们看来，征地拆迁越多越好。在遇到强征强拆的时候希望他们出面保护农民利益，几乎是不可能的，更多的则是协助征地和拆迁方做农民的工作。

对既不排他，也不安全的土地，使用者没有集约节约利用和保护的压力和动力。

中国土地产权可转移性差。在所有权转让上，全民所有制土地只允许土地使用权出让，而且有期限（比如70年）。农村集体土地所有权内部不能转让，外部“转让”的唯一通道就是征用，即向全民所有制转变。由于受让方（征地方）垄断了一切交易权利（如交易数量、补偿方式和标准等），因而与其说是交易，不如说是掠夺。

而农村土地承包权流转的说法是不规范的，实际上也不存在。初始承包权应该属于成员权，或者一种俱乐部权利，一旦退出农村集体经济组织，如户口迁出，就自动丧失承包资格，原来的承包权应该退回集体，而非自行处置。从初始承包者手上流转的土地可以称为转包。

同时，在经营使用权流转上也受到局限。无论是国有土地，还是集体土地，其经营使用权都是有期限的，不管是30年、50年还是70年，对土地资产而言都很难算作恒产，因而不利于长期投资和可持续性保护；所有权沿地不动和用途管制前提下的经营使用权流转很难彻底，会受到多方掣肘，尤其是法律上的障碍。因此，即使2014年中央一号文件提出允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资，但金融机构对抵押资产的处置仍存在诸多法律问题，资产流动性是银行的生命，因而无论政府和学界再怎么强调农村土地抵押贷款的重要性，只要抵押物——经营使用权难以变现，银行是不会接招的，除非风险由政府兜底，这是多年来农村土地金融叫好不卖座的主要原因。而“农业用途”前提的流转条件也极大地压缩了农用地流转的需求空间。

中国土地产权制度的改革方向

方向1：坚持公有制的改革

学界对中国土地所有权改革是走公有，还是走私有道路的争论很多。撇开学理上的争论，本人认为，目前推行土地私有制改革还不具备条件，既有部分意识形态障碍，更有既得利益的巨大阻扰。一旦土地私有化，政府征地难度和成本将进一步加大，招商引资、土地财政将更加被动。如果天量的小产权房直接入市，将导致城市大产权房价雪崩，已经绑架中国的房地产或将“撕票”，这将是中国难以承受之重。因此，至少在近中期中国实行土地私有化很难想象。

方向2：在公有基础上实行永佃制是一种折中的选择

由于所有权改革成本太高、刚性太强，且面临较高的政治风险，因而可以采用外围战术，从使用权、资产处置权、增值分配权等方面入手，将所有权“概念化”“虚化”，而把经营使用权做实、做强。该制度的核心是赋予实际经营使用者土地永佃权。类似英国的土地制度，虽然英联邦的土地都归皇家所有，但经营者拥有900年永佃权，并且可以当成私有财产来处置，包括买卖。由于永佃权拥有与私人所有权相似的权能，因而该制度既能发挥私有产权的绩效，又能照顾公有产权的“面子”，是形式和内容的巧妙结合。

鉴于两种公有制产权形式的存在，本人认为国有基础上的永佃制更有效率，这种制度设计能保证土地资产具有更大范围的可流动性。制度核心是把具有象征意义的土地所有权收归国有。作为代理人，政府的权利严格限定于依法收取租金（相关税收），立法规定国家拥有土地的终极所有权，但承包户拥有实际支配权，可以自行买卖和继承。这样的土地产权制度设计能否产生绩效，关键在于所有权是否虚化以及法律体系是否完善和中立。

方向3：当前土地产权制度的完善

土地问题涉及的各方利益过于刚性和复杂化，对国民经济和社会发展有牵一发而动全身的基础性影响，因而非暴力革命式的中国土地制度改革将是一个漫长而艰辛的过程。从目前的操作实践来看，进行小修小补式的改革还是有必要的，也是可行的。包括严格将征地范围限制在公共利益领域，公正征地程序，大幅度提高征地补偿标准，最终实现无论是公益性征地，还是经营性征地，一律按照市场价格公平补偿，而非合理（象征性）补偿；成立政策性土地银行，为农村土地抵押贷款提供金融平台；政策性保险公司和保险业务为金融机构土地抵押贷款提供保险服务。