让农民享受到同样的文明和实惠

张文雄

城乡一体化是指在城乡规划建设、产业发展、基础设施、公共服务、生态环境保护等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。根本目的是要加快改变城市发展迅速、农村发展缓慢，城市资源雄厚、农村资源贫乏，城市设施完善、农村设施落后的城乡二元结构问题，缩小城乡差距。主攻方向是要通过体制改革和政策调整，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。城乡一体化是一项重大而深刻的社会变革，不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。

推进城乡一体化根本出路在新型城镇化

城镇化是现代化的必由之路。城镇化必然带来人口转移与集中、产业集聚与城市扩张、社会结构和生活方式的转变，是社会文明进步的主要标志。国内外经验表明，凡是城镇化水平高的地方，农业现代化和农村发展水平高，城乡一体化的水平也高。城镇化是城乡一体化的重要载体，是经济社会发展的必然趋势，是伴随现代化发展的重要过程。

城镇化是经济发展的强大引擎。新型城镇化是我国由经济大国向经济强国迈进的强大引擎，既能扩大内需，也能创造供给。从投资需求看，据测算，每增加一个城市居民，城市需要新增固定资产投资50万元，如果城镇化率每年提高1个百分点，年投资需求就增加6.5万亿元。湖南的情况是，现阶段城镇化率每提高1个百分点，可以吸纳100多万农村人口进城，带动3500多亿元的投资需求，拉动GDP增长1.5个百分点以上。从消费需求看，我国农民消费份额与其人口比例极不对称。2011年，6.5亿农民在全年社会消费品总额中仅占13.2%，而占全国人口51.3%的城镇人口，却占86.8%。城镇居民是农村居民人均消费的3倍。据测算，农民工在城市的消费，只有原住民的1/3左右。近2亿农民工转化成市民可以带来巨大的消费增量。现阶段湖南每增加一个城镇人口，可以增加近万元的消费需求，全省城镇化率每年提高1个百分点，将增加近70亿元的消费需求。因此，城镇化是打造经济升级版的重要推动力，是推动改革、释放红利的重要突破口，是保障和改善民生的重要平台。

城镇化是广大农民的美好梦想。城乡格局的改变不仅仅维系着经济增长，更关系到每个人的生活状况。城镇化水平体现人的生活水平，城镇化质量反映人的生活质量。更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，要靠城镇化来实现。“城市——让生活更美好”。成为“城里人”，是每个中国农民的一个“梦”。城镇化承载着几亿农民工幸福生活的梦想。推进城镇化，就是要让农民共享现代化成果，共圆“安居梦”“创业梦”“市民梦”。

经过35年来的改革开放，我国实现了从“乡村中国”到“城镇中国”的历史跨越，中国城镇化走到了质与量的“十字路口”。推进城乡一体化，根本出路在新型城镇化。

第一，新的核心，就是坚持以人为本，走以人为核心的城镇化道路，实现从“地的城镇化”到“人的城镇化”的根本转变。第二，新的理念，就是坚持包容性发展，破除城乡二元体制，破除城市内部的新二元结构，努力实现机会公平、权利公平。第三，新的格局，就是遵循国家规划，科学布局大城市群、大中小城市和小城镇，促进大中小城市和小城镇均衡发展。第四，新的路径，就是坚持工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”并举，互相协调推动城镇化。第五，新的方式，就是要把生态文明和城镇化捆起来，让城镇化的骨子里流着生态文明的理念和精神，走集约、高效、绿色、低碳之路。第六，新的动力，就是靠改革、制度建设、体制机制创新来实现新型城镇化。

推进城乡一体化难在农民工市民化

目前，我国在城乡两栖流动的农民工超过约1.5亿人，正处在代际交替的过程中。1980年前出生的农民工由于年龄、知识、家庭等原因，再就业有困难，有些人开始离城返乡，而新生代农民工成为农民工的主体。调查显示，目前愿意在城镇定居的农民工高达91.2%，年龄越小的农民工越不愿回农村，只有7.7%的新生代农民工愿意回农村定居。如何使两代农民工能够进得来、留得住，使他们成为市民，是一个需要高度重视的战略性难题。农民工市民化难在哪里？

难在农民工市民化的社会成本巨大。推进农民工的市民化，就是使他们享受城市居民所拥有的在教育、医疗、社会保障等方面的权利。实现公共服务的均等化，要耗费巨大的社会成本。如何支付这个巨额成本，是影响农民工市民化的最大障碍之一。农民工市民化的社会成本主要由公共发展成本（城市基础设施成本）和私人发展成本（社会保障成本、城市住房成本、智力成本、城市私人生活成本等）两部分构成。据测算，每转变一个农民成为城市市民需要支付的社会成本约为13万元，以2亿农民工及家属来计算，至少需要支付26万亿元。政府支付这样的社会成本难度很大，这将会直接影响农民工市民化的进程。

难在农民工市民化的能力较弱。农民工市民化的能力是指农民工可以获得在城市生活环境中足以维持家庭生计需要的工资收入。农民工的工资收入主要受技能、年龄、文化程度、宽松就业环境的影响。首先，素质障碍影响农民工就业。随着工业化的升级和发展方式的转变，劳动力的需求结构也发生了很大的变化，由对体力型的劳动力旺盛需求，转变为对技能型的劳动力的需要，而农民工基本上是体力型的劳动力。由于素质的原因，尽管出现就业机会，农民工也难找到工作。近几年，发达地区出现的“民工荒”是典型的“技工荒”。据有关部委调查显示，2009年农民工就业人群中，文盲占2%，小学文化程度占16%，初中文化程度占65%，高中文化程度占12%，中专及以上文化程度占5%。初中以下文化程度占83%。另外，“素质障碍”还有被放大的趋向，很多城市利用各种“证书”设置就业壁垒，限制农民工与城市居民的平等就业机会。总之，“素质障碍”越来越成为影响农民工稳定就业的重要因素。其次，年龄结构影响农民工就业。在劳动密集型产业中，青年农民工的劳动生产率较高，因此，企业用工“青型化”，雇佣35岁以下的农民工。40岁以上的农民工在城市基本上找不到工作。中年农民工或者说第一代农民工是市民化的难点。endprint

难在农民工城市“居不易”。农民工市民化最大的成本就是城市居住成本。如果农民工不能居家进城、安居乐业，就谈不上市民化。高房价必然封堵农民工市民化出路。由于房价高，即使进了城的农民工也买不起房，居住状况堪忧。目前52%的进城农民工住的是集体宿舍，47%租住在城中村、城乡结合部的农民住房，自有城市住房仅为0.7%，农民工在其所在地缴纳住房公积金的比例不到3%。据调查，不愿意定居城镇的原因里，排第一位是“买不起房”，占65.2%，农民工认为城市工作生活最大的困难是“没有住房”，占55.1%；59.93%的农民工愿意在城镇买房，40.07%的人不愿在城镇买房，主要原因是房价太高，占到73.45%。

回顾改革开放35年的历程，农业转移人口市民化主要分四个阶段：第一阶段是职业转变，即离土不离乡，将人口从农业转向非农产业，实现职业的非农化；第二阶段是地域转移，即离土又离乡，将人口从农村引入城市、迁移到城镇集居起来，实现居住空间的城镇化；第三阶段是身份转换，即不仅改变了职业和居住环境，而且在户籍上也转变成了城镇户籍，实现了人口数量的城镇化；第四阶段是角色转型，使农业转移人口在社会属性各个方面真正转变为城市市民，实现农业转移人口社会角色的市民化。当前，第四个阶段的转变已经开始，但有针对性的政策制订却尚未完全启动，这就造成职业的转变、地域的转移、身份的转换并没有产生农业转移人口市民化的结果，致使城镇化战略不仅效果难以充分体现，而且质量也难以提升。推进以人为核心的城镇化，积极有序推进农民工市民化，重点是“四个一批”：一是落户转市民沉淀一批。把符合条件的流动人口逐步转为流入地居民。引导农业转移人口向适宜开发的区域集聚，鼓励资源环境承载能力较强、产业集聚和经济条件较好的城镇化地区吸纳更多人口。二是常住均服务稳定一批。以加快基本公共服务均等化为核心消除差别待遇，推动流动人口共享发展成果。对暂不符合落户条件或没有落户意愿又有常住需求的流动人口，根据权利和义务对等原则，梯度赋权，逐步使他们在流入地居住期间享受与户籍居民同等的基本公共服务和社会权益。三是就近促转移消化一批。通过加快产业结构调整和实施主体功能区战略，特别是大力发展县域经济和加强农产品主产区建设，就近消化一批农村富余劳动力。四是留乡创新业吸附一批。以建设社会主义新农村为重点，进一步加大公共资源投入向农村倾斜力度，改善农村生产生活条件，支持流动人口返乡就业创业，培养新型农民，让留乡人口安居乐业。

推进城乡一体化动力在改革

城乡二元结构成为制约城乡发展一体化的最大障碍，必须改革。通过改革，使新型城镇化和城乡一体化更加符合市场经济的原则，让市场发挥配置资源的决定性作用。改革的最大红利必将激发城镇化的最大潜力，激发城乡一体化的最大活力。要以农民工市民化为主线推动制度改革创新，充分尊重和保障农民的产权、自由迁徙权、自由择业权、自由交易权，让人口和生产要素在城乡之间自由流动。十八届三中全会《决定》回应社会呼声、社会诉求、社会期盼，提出了一系列新的改革举措。主要是六个方面的改革创新：

深化户籍制度改革。现有户籍制度上附着居民权利与社会福利的地区差异。户口本上有67项城乡居民不同等待遇。“户籍”本身只是一种登记制度，单纯的改革户籍并不难，关键是户籍准入的各种条件和户籍背后的各种权利和福利。要加快剥离户口所附着的福利功能，恢复户籍制度的本真功能。《决定》提出加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

深化住房保障制度改革。“居不易”是影响农民工市民化最大的障碍。因此，住房制度改革创新是重头戏。首先，将农民工纳入经济适用房建设规划，扩大经济适用房的建设，增加经济适用房的供应量，允许农民工购买，并允许农民工以农村房屋及宅基地作为抵押物向银行贷款买房。其次，把农民工纳入廉租房建设计划中，加大各地廉租房的建设，为农民工安居提供条件。同时，控制好廉租房的租金，把廉租房租金与最低工资挂钩，以保证农民工租得起廉租房。再次，控制好城镇的房价，尤其要关注中小城市的房价，避免县城房价步大中城市的后尘，“涨升四起”，堵了农民工进城最后的路。《决定》提出建立符合国情的住房保障和供应体系，重点解决城镇低收入群体和农民工保障性住房问题。

深化农村土地制度改革。怎样割断农民工与农村这根“脐带”，既让土地成为农民的财产，又不让土地成为束缚农民的枷锁，既让农民享受土地在流转中增值，又要防范市场风险及强势群体盘剥，是农村土地制度改革的两难困境。主要涉及到农村建设用地和农民的承包地、宅基地。《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。《决定》还提出赋予农民更多财产权利，改变农民收入方式“保障靠土地、花钱靠打工”的状况。如赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。宅基地“流转”，本质是交易。实行农民宅基地市场化，让农民成为“有产者”，带产进城。

深化基本公共服务制度改革。推进城乡一体化，核心是基本公共服务的城乡一体化、均等化。由于城乡二元制度，城乡居民的教育、医疗、就业、文化、社会保障等基本公共服务是不均等的。据调查农民工只有16.4%加入了城镇养老保障，18.6%加入了城镇医疗保障，27%加入了工伤保障，9.4%加入了失业保障，平均水平不到20%。推进城镇化不是简单的农民进城，增加城市人口比例和城市面积，更是户籍制度、生活模式、就业方式、社会保障、产业结构和人的素质素养等一系列城镇化。必须破除基本公共服务的城乡二元制度。《决定》在这方面提出了突破性的制度安排。如推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，统筹城乡基础设施建设和社区建设，统筹城乡义务教育资源均衡配置，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，推进城乡基本公共服务均等化。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地。

深化财税金融体制改革。有的地方土地出让收入占地方财政收入比重高达60%，很多城市一半到三分之二的城市建设资金来自土地收入，地方性债务40%靠土地收入来偿还。必须通过财税金融体制改革，形成有利于城镇化健康发展和城乡一体化的激励机制，逐渐改变以地方政府融资平台为主体，以土地储备为抵押支持，以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式，开辟地方政府新的财源来取代“土地财政”，积极构建和完善合理的地方税体系，减少地方政府对土地财政的依赖。《决定》提出加快房地产税立法，加快资源税改革，推动环境保护费改税。建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施建设和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构等。

深化生态文明制度改革。山水林田是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。《决定》提出用制度保护生态环境，建立系统完整的生态文明制度体系。生态环境问题的表现形式很复杂：大气污染、水污染、土壤污染、水土流失、自然灾害、荒漠化、生态系统退化、海洋环境问题、新型污染物、农村环境问题、气候变化、环境污染事故、环境社会性群体事件等；生态环境问题的成因很复杂：工农业生产、资源开发、城乡居民生活、物流交换、国内外贸易等；生态环境问题涉及的主体很复杂：各级决策者、生产企业、社会大众、资源开发者等。因此，生态文明制度是一个系统和完整的体系。综合起来，主要是三类：第一类是建立科学的决策和责任制度，包括综合评价、目标体系、考核办法、奖惩机制、空间规划、责任追究、管理体制等，主要是针对各级决策者的。第二类是建立有效的执行和管理制度，包括管理制度、有偿使用、赔偿补偿、市场交易、执法监管、资源产权、用途管制、生态红线等，主要是针对全社会各类当事主体的。第三类是建立内化的道德和自律制度，包括宣传教育、生态意识、合理消费、良好风气等，主要是针对全社会成员的。这三类制度中，原则、法律、规定、条例等是“硬”制度，伦理、道德、习俗、惯例等是“软”制度。那些成为人的价值观念的“软”规则，往往起到更坚定、更持久的约束人行为的作用，比强制人们遵守的“硬”规则更易得到执行。因此，强化生态伦理道德制度建设是更基本、更优先的任务。endprint