坚持走中国特色新型城镇化道路

韩永文

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。”这为我国如何推进新型城镇化建设指明了方向，确定了体制机制建设框架，具有十分重大的历史意义和现实指导意义。

关于新型城镇化的内涵和理念

城镇化是人口集聚和社会现代化的过程，涉及到人口聚居、就业、生态、环境、公共设施、经济发展和社会发展、政府服务等各种因素。2012年的中央经济工作会议明确提出，要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路，从而正式确立了新型城镇化这一概念。

与传统城镇化相比，新型城镇化在原有城市化内容的基础上，赋予了一些新的理念和内涵。概括起来，至少应该包括以下几个方面。

重视人的因素。强调人口城镇化，更加注重人的发展需求，即“以人为本”是新型城镇化发展的首要问题。它要求以市民为主体，围绕人民群众现代化物质、文化生活需求，提供完善的城镇承载条件和现代化生产、生活服务。新型城镇化要求有效解决城乡“二元结构”和城市内部“二元结构”，即解决好进城农村人口彻底离开土地，永久居留城镇的问题。不仅要解决好进城农民真正享受城市各项保障，实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，还要解决好他们的支付能力和支付水平问题，让他们能体面地享受社会文明发展成果，融入现代化经济文化生活方式。解决好这些问题又必须解决好城镇化经济发展的支撑体系问题，以形成有效合理的就业空间。

节约、集约使用资源，尤其是要集约、节约配置土地资源。李克强总理强调，“推进城镇化的过程是资源和要素在空间上优化的过程。最重要的是土地资源的集约利用、高效配置。新型城镇化建设，一定要坚持集约发展、有序发展，根据资源环境承载能力合理确定城市发展规模”，推动城镇化建设向集约、节约使用土地等各种资源和低能耗转变，实现各种资源的集约、高效利用和循环使用，防止“摊大饼”、盲目“圈地造城”，正确处理和解决好城市化建设与农业用地的矛盾。

注重环境友好发展。社会发展和文明的高度化，使人民群众对城市发展的生态、环境提出了前所未有的更高要求，其中既包括了对城市及其周边生态环境的美化、绿化要求，对水和空气质量的要求，也包括了对城市内部及其周边社会治安、交通秩序、环境卫生等方面的要求。换言之，居民高宜居性的要求，推动城镇化由高环境冲击型向低环境冲击型的发展转变，实现绿色发展、低碳、环保、舒适、方便、优雅、美丽、高效和社会和谐。

坚持“统筹发展”。城镇化实质上是社会结构调整与进步的过程，是人们不断追求生活方式向具有比较优势的现代社会生活方式转变的过程。人们追求物质生活、文化生活和社会生活质量的提高，实质上是对城镇化发展的统筹性提出了更高要求。决策者在规划城市发展时，必须更好地思谋并做到城乡统筹发展和经济社会统筹发展；坚持城镇人力资源和经济资源开发的协同性、产业结构发展布局和人口素质条件的协调性；突出地域间城镇资源和经济上的比较优势，处理好城镇化和产业、就业的有机关系，形成差异化的经济功能定位、不同城市之间经济发展的互补性和要素配置的差异性。推动由优先发展大城市向大中小城市并重、城乡互补协调发展的道路转变，实现城乡经济社会一体化发展。

突出城镇“内在发展质量”。城市化是一个紧密型结构的社会载体，显其张力的是城市经济活力、文化内涵、社会文明和谐等等。新型城镇化发展就应注意将不同地域的资源禀赋、民族特色、人文传统、民俗风貌、建筑风格等等融入城镇化建设，摒弃“千城一面”、经济趋同、产业雷同和重“数量规模”轻“质量和文化内涵”的城镇化发展模式，推动“数量规模”型城镇化向“质量和富有民族文化内涵”型转变，彰显城市人文历史积淀、个性特征和文化内涵，形成具有相对比较优势的经济发展格局。

坚持资源节约和环境友好推进新型城镇化建设

伴随经济和城镇化的快速发展，我国面临的资源、环境约束矛盾越来越突出，资源、环境承载力已经呈现出相对饱和的态势。目前，全国的城镇化率仅为52.6%，按照有关分析，其中包含着“半城镇化”的因素，去除这个因素，我国真实的城镇化率只有35%左右。坚持资源节约和环境友好地推进城镇化建设，是我国的必然选择。如何在资源、环境约束日益突出条件下加速推进真实城镇化建设是我们必须认真解决的问题。

合理布局大中小城市。大中小城市和小城镇协调发展是《决定》明确的我国城镇化基本方略。大城市有节约土地、劳动生产率高的优势，小城市有农村人口转移成本低、宜居条件好的优势。国际上，大多数国家是走以城市群为主体发展道路的，在积极发展大型城市的同时十分重视中小城市的发展。德国的大都市圈虽然聚集了70%的人口，但其产业政策的重点却是以中小城市和小城镇为主的。在我国，有相当数量的城市尤其是一些省会城市，脱离实际追求发展特大型和大型城市，导致要素资源畸形流动，资源错配，成本价格畸形；中小城市和小城镇却因人力、资金、技术要素资源流入不多而发展后劲不足，即使有较好的资源禀赋和发展潜力也难以得到较快发展。因此，必须按《决定》的要求，“推动大中小城市和小城镇协调发展”，因地制宜、尊重规律，通过制度和政策导入要素资源。

坚持科学、统筹规划。城镇化建设是一个长期的过程，新型城镇化发展一定要坚持战略谋划、蓝图引领、统筹长远、分步实施，切不能急功近利，更不能盲目、无序乱为。规划涉及战略和统筹、高屋建瓴，起点要高，立足长远，形成广泛共识和公众认同。日本、欧洲、新加坡等国家城镇化发展的实践都证明了好的规划能给城镇发展带来巨大效益。要加强对城镇土地开发与空间布局、基础设施网络构建等进行长远规划，并将其与阶段性规划相结合，避免随意性、碎片化，在建设上要坚持量力而行，分步推进，循序渐进，确保城镇化在科学有序的轨道上运行。endprint

统筹制定科学的城镇化发展规划，一个重要的问题是要改革现行城镇发展规划编制体系和方法。传统的城市发展规划主要由城乡建设主管部门编制。“城市规划”的定义是：根据城市的历史和自然条件来确定城市的发展和规模、城市各个部分的组成，选择这些组成部分的用地，加以全面的组织和合理安排，为生产、生活创造一个良好的环境。从中可以看出，城乡主管部门编制的城市发展规划主要是城镇建设规划，侧重于城市功能建设和土地配置，尽管也考虑与产业布局的衔接，但总体上与经济发展、产业布局以及人力资源开发等社会发展规划衔接不足，与经济和社会发展规划存在“两张皮”的情况。因此，改革现行的规划编制体系和规划编制理念、方法势在必行。

坚持资源节约、集约。节约资源是实现城市经济可持续发展的基础，必须转变资源利用方式，在提高资源利用效率和效益上狠下功夫，十分重视节水、节地、节材、节能型社会建设。一要重点推进建筑节能。据统计，全国建筑耗能一般占社会总耗能的30%，再加上建筑材料生产过程中的能源消耗，建筑能耗在社会总耗能中占比高达47%～49%，是发达国家的3倍。要切实实施建筑节能与绿色建筑推广、限制、禁止使用技术目录，推广绿色节能技术，严格执行建筑节能强制性标准。二要促进土地节约集约利用。我国许多城市建设都存在着低效率配置土地的情况，城市建设和县城改造“另起炉灶”搞新建，单位土地人口密度低的现象较为普遍。我国人口多、可利用土地资源紧缺，必须在集约节约使用土地、提高土地利用效率上狠下功夫。需要研究确定合理的城镇建设用地标准，强化人均建设用地指标控制，把单位土地产出率、单位土地经济社会效益、新增建设用地消耗等指标作为考核的重要内容，形成节约集约用地的激励和约束机制。三要重视发展循环经济。按照减量化、再利用、资源化原则，注重从源头上减少进入生产和消费过程的物质量，重视商品完成使用功能后重新变成再生物资的回收和再生产，加快形成覆盖全社会的资源循环利用体系。

提升城镇综合承载能力。城镇公用设施和基础设施，是人口城镇化的承载力和可持续能力的重要体现。真正的城镇化必须有人气支撑和与之相适应的基础设施和公用设施承载能力。要探索创新城镇建设投融资方式，按照政府引导、市场运作、企业经营的原则，在加大政府投入的同时，吸引社会资金、民间资本进入城镇基础设施建设领域，解决城镇化建设资金短缺的矛盾。要研究将单纯的房地产开发与市政基础设施建设和公共服务建设有效结合的路径，形成公共基础设施建设、发展服务业、房地产开发联动和整体开发建设。两型发展的城镇化，需要在城市提质改造和扩容上下功夫，少搞新城开发，突出抓好城市公用设施、基础设施建设和城镇旧区、棚户区改造，在提高质量、整合功能区和现代化上下力气。通过市场运作，引导民间资本进入城际交通、地铁等公共交通、城市信息基础设施、燃气普及、城市防洪、建成区排水管道建设、污水集中处理以及生活垃圾处理等方面的建设。

保护环境，建设优美城市（镇）。有效保护环境和生态建设是新型城镇化建设的内在要求。重视有效保护环境和生态建设，一是要科学规划、建设、保护城镇生态功能区，建设绿色生态园林城镇，形成绿色保障，提升和创造生态文化气息，形成宜居环境。二是要提升城镇污水处理、垃圾无害化处理设施的处理能力和水平，严格控制垃圾处理对地下水、土地、环境形成第二次污染。要按照“两型”要求构建项目准入机制，严把企业准入关，严格控制高污染、高消耗、高排放项目建设。三是注重打造城市个性。根据城市发展的人文历史和资源禀赋，保留和利用不同的历史文化积淀、民族风情特色，打造各具文化魅力和特质的个性化城市，改变大拆大建的粗放式城市扩张方式和照抄照搬雷同化的城市规划、设计，延续城市历史文脉，保留城市历史记忆，彰显城镇文化风貌。

坚持以人为本推进新型城镇化建设

城镇化的根本目的，是实现经济和社会现代化，让更多的居民定居城镇享受现代物质文明和精神文明。“推进以人为核心的城镇化”，必须下决心解决中国城镇化进程中的半城镇化问题。按照真正意义上的城镇人口统计计算，至2012年底，我国可能有2亿多城镇人口被排除在市民体制之外。这种半城镇化状态形成了城镇内部的“二元结构”和不平等的公民待遇，严重影响了城镇化的真实进程和社会公平性。要打破这种半城镇化状态“二元结构”，真正让农民进得来、留得住、生活好、过得体面、有尊严，有城市认同感和归属感，从而真正实现人口城镇化。

创造稳定就业的条件。城镇化的关键是让进城人口有稳定的就业机会和可靠的收入来源，这样才能使之有“立足”之基和生活保障。实现稳定就业则需要城市的二三产业发展作支撑。为此，要积极培育和发展产业园区。产业园区在要素集聚、资源集约、服务跟进、产业转型、融入城区等方面具有显著优势，是带动就业、促进创业的有效平台。应该依据资源的相对比较优势以及相邻地区的经济联系，强化园区规划引领，完善园区基础设施，形成合理的产业分工，引导农民工就近就业和返乡农民工创业。推动园区和城镇新区有机结合，坚持产城融合的方向，使单一生产型园区经济向多功能城市型经济转型，形成产业园区借力城市功能、城市功能服务产业园区的产城融合新格局。要积极推动民营经济发展。民营企业在提供就业机会方面发挥着十分重要的作用，在不少发达省份的城镇中，民营企业提供的就业岗位比重超过了50%。要按照《决定》的要求，下大力气消除制约民营经济发展的“潜规则”和“玻璃窗”“弹簧门”，制定更加积极的政策，支持民营企业发展，激发民众自我创业、自我发展。要积极推动能够增强城镇就业承载能力的服务业发展。人口由乡村向城市快速转移的过程，也是居民生活需求转向社会化服务的过程。以大生产为主体的城市经济，细密化的专业分工也会分化出更多的生产性服务业。城镇化催生服务业、推动服务业快速兴起是历史的趋势。要根据这种趋势和国家推进城镇化发展的需求，围绕城市经济、现代生产方式和现代生活方式，积极催生服务业的发展，大力发展生产性服务业、消费性服务业和文化旅游业。endprint

强化公共服务、健全公共服务体系。完善的政府公共服务体系，是提高城镇居民生活质量、增强城市社会稳定性的保障。要加快和深化财政税收体制改革，增强地方政府特别是市、县一级政府提供公共服务的能力，逐步形成与其事权相匹配的财税体制结构，努力提升城镇公共服务设施水平。深化公共服务体制改革，逐步推进公共服务覆盖常住人口，将外来务工人员纳入政府保障房范围，建立农民工子女平等接受义务教育的机制。要加大保障性住房尤其是公租房的建设力度，推进廉租住房和公租房统筹建设并轨运行，鼓励和引导社会资本参与公租房建设和运营。

有序推进户籍制度改革。现行户籍管理制度制约农村居民向城市迁移，将城镇常住人口分割为户籍与非户籍二元结构，使一部分人不能均等享受公共服务。要按照《决定》的要求，放宽中小城市和小城镇落户的条件和政策，加快推进户籍制度改革，引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移。户籍制度改革可按照“分类推进、因城而异、因群而异”的原则，在全面规划的基础上试点推广，逐步实现人口在城乡之间、城市之间自由迁徙和就业安居。现阶段，可以考虑把户籍制度改革的重点放在县级城市，加大对已有政策落实情况的检查与督促力度，允许农民带地进城，让进城落户农民与当地城镇居民在子女就学、就业劳保、医保社保、保障性住房等方面享有同等权益。

加快农村土地流转制度改革。城镇化的过程是农村人口向城市转移的过程，同时也是农村土地流转的过程。农村土地流转会促进农业适度规模经营、提供城市建设用地；在土地流转过程中农民的利益能合法、公平、合理地得到维护，将使他们有进城立足的资本。再加上有效的就业保障，就可以有效解决农民义无反顾离开土地，也可以遏制城镇建设因土地价格便宜而盲目扩张、滥用土地资源的行为，推进土地资源整合，规模化地用于农业生产，提高农业经营效益。要按照《决定》的要求，改革和完善农村土地征用制度，提高农村征地补偿标准，依法稳妥地推动集体建设用地使用权进入市场流转，逐步实现农村集体土地同权、同价参与城镇开发，稳步提升农民在土地增值收益中的分配比例。规范失地农民保障机制，突出解决好征地后农民的就业和社会保障问题，加大对失地农民的住房补偿和就业扶持力度。

坚持建管并重，提高城市治理水平

高度重视城市治理，实现社会共治、共管，是追求新型城镇化建设外在环境、条件和内在质量、素质和谐统一的需要。新型城镇化建设，必须遵循城市发展和管理的规律，根据发展变化的需求，创新城镇管理和服务，把为人民群众提供整洁优美、秩序井然、社会和谐、生活方便、安居乐业的生存与发展环境作为基本的落脚点，逐步形成“蓝天、碧水、净土、静音”“优美、和谐、文明、宜居”，充满朝气和活力的城镇体系。

理顺城市管理体制。我国城市管理中普遍存在着分管部门过多、职能交叉、管理主体模糊、职能越位缺位、推诿扯皮等问题。要构建立体化、多层次、简洁透明的管理体制。株洲市的“两级主体，分级管理”的治理结构具有一定的借鉴意义。这种管理体制包括：由城管局负责指导、协调、考核各区园林绿化、市容市貌以及数字化城管工作，将环保、绿化、城管执法等具体作业、执法事项下放到城区；市里定标准，区里抓落实，社区有责任，群众监督有奖励，在一定程度上解决了相互推诿扯皮、都管都不管的问题。

推进城市管理主体多元化。要改变城市管理由政府大包大揽的模式，建立政府主导、社会共建的新模式，实行多方参与，协同管理，共同治理。注重引导社会、企业、公众等多元主体参与到城市管理中来，发挥好社会组织、中介机构等社会力量在城市管理中的协同、自治、自律和互律作用。通过合理授权与分权，形成政府与市场、政府与企业之间的良性互动，减轻政府的负担，降低运作成本。建立政府向社会购买服务的形式，运用市场化手段选择专业化公司或社会组织，承担市政设施维护、园林绿化、环卫等运营职责。

提升城市管理的法治化水平。现代化城市的文明存续与发展要靠法治和道德维系，城市运转要求高效、有序、文明，需要有一系列严格、具体、周密、完备的法律、法规体系保障。要通过深化改革完备城市治理的法律体系，推进依法行政，严格文明执法，禁止暴力、野蛮执法，更多地运用民主的、法律的、服务的方式来协调各个方面、各个层次、各个群体的利益诉求，实现城市秩序和群众利益的有机统一。

推动城市管理智能化、网络化。作为新经济时代先进生产力的象征，信息化已经成为衡量一个国家、一个城市现代化水平和综合实力的重要标志。推进新型城镇化建设，必须跟进现代化发展的进程，应用好现代科技和现代工业文明成果，积极推进城市管理的智能化、网络化，以后发优势在新型城镇化建设上与西方发达国家齐头并进，建设智慧城市。要在城市建设、城市管理、政府公共服务中广泛应用新一代信息技术，大力发展智慧交通、智慧城管、智慧电网、数字文化和电子政务，既可以扩大形成新的信息消费领域，又可以提高现代城市的管理科学化、制度化、规范化、数字智能化，推进城镇高效、规范、有序运转。endprint