民间借贷的组织化效率：山东省首家市级民间融资登记服务中心案例

陈宝卫

（中国人民银行淄博市中心支行，山东 淄博 255000）

民间借贷的组织化效率：山东省首家市级民间融资登记服务中心案例

陈宝卫

（中国人民银行淄博市中心支行，山东 淄博 255000）

本文通过对山东省首家市级民间融资登记服务中心的分析后认为，由政府主导的俱乐部性质的组织化管理安排，能够制定有效的外部规则，实现政府与市场的合理互动。其成功的运作，能够提高自发、无序发展的小额民间资本融资对接效率，促进民间融资市场规范化、阳光化发展。在当前民间融资风险频发背景下，具有较强的现实指导意义。

民间融资；效应分析；俱乐部机制

长期以来，由于法律法规缺失、行业监管缺位，我国民间融资市场基本上处于自发和无序状态，其交易隐蔽、高趋利性的特点易诱发非法集资、高利转贷、暴力讨债、非法拘禁等违法犯罪行为，影响、干扰正常经济金融秩序及社会和谐稳定。近年来，政府一直在采取多种措施规范民间融资市场发展，如出台政策规范市场秩序、鼓励民间资本投资基础产业和基础设施、设立小额贷款公司等机构吸纳民间资本等等，但或因为存在政策“玻璃门”、“弹簧门”现象，或因为门槛高、仅对个别资金量大的民间资本有效等原因，对大多数自发、无序发展的小额民间资本无法进行规范。这说明，市场机制在民间融资市场管理上是失灵的或部分失灵的，单纯依靠个体形成的内部规则规范市场，易引发个体追求利润的非理性。经济学理论认为，个体可以形成组织，组织内部通过命令—服从方式贯彻某种特定目的，进而形成外部规则，以此来配置资源，其成本要小于市场交易成本，而且可以规范个体行为。2013年5月，山东省淄博市政府引导成立了省内第一家、全国第四家市级民间融资登记服务中心（以下简称“中心”），对大量自发、无序发展的小额民间资本实行组织化管理与规模化运作，中心运行一年来，基本达到预期目标。

一、山东省首家市级民间融资登记服务中心实践

（一）民间融资风险频发

山东省淄博市作为鲁中“旱码头”，民间资本一直较为活跃，像20世纪90年代的淄川区基金会和现在发展的齐鲁股权托管中心都为全国所熟知。据初步测算，2012年底，全市民间资本超过200亿元，占全部银行业机构贷款的10%左右。2012年以来，在全国经济下行压力加大、民间融资风险频发背景下，淄博市民间融资风险事件和案件也日益增多。据法院数据，仅2012年一年，民间融资案件超过了1万余件，同比增长一倍以上，受审率70%，审结率仅10%，引起许多上访案件发生。许多民间借贷事件成为企业资金链断裂的导火索，部分资金流向不符合国家产业政策的行业，对实体经济产生的直接和间接影响更加严重。如当时牵涉8家银行垫款1.86亿元、贷款逾期3.68亿元的嘉周担保圈风险事件，就涉及民间借贷资金超过1亿元。同时，许多风险不断交叉并层层传递，区域经济金融风险不断显现，上访事件时有发生，社会不稳定因素增多。本次集中爆发的民间融资风险充分暴露出三方面管理盲点：一是自发性。非组织化的个体民间资本都是非理性的自发和追求利润，本身具有隐蔽性，由此导致高利贷现象频发。二是无序性。非组织化管理的民间资本游离于国家金融管理部门的监控之外，在民间融资风险事件中，非法集资、暴力讨债、非法拘禁等违法犯罪行为时有发生。三是传染性强。因缺乏组织化管理，民间融资风险事件和案件涉及淄博市所有区县，直接或间接受影响的居民众多，风险通过层层传导，进一步影响到金融和实体经济。

（二）地方政府疲于应付

面对日益频发的民间融资风险，淄博市政府一直在积极探索规范发展的有效方式，但效果都不理想，对快速发展的民间融资市场只能隔岸观火、疲于应付，维稳压力较大。梳理来看，政府主要采取了两种方式：一种是通过出台政策文件，引导民间融资规范化和阳光化，同时打击非法集资和高利贷，规范市场秩序。由于存在市场失灵、相关法律法规难以出台等原因，该方式不仅没能促进民间融资市场规范发展，反而暴露出更多问题。如2012年末，淄博市在工商局注册成立的带有投资、咨询字样的民间融资中介公司超过500家，大部分通过高息吸引民间资本，然后进行不规范投资，带来一系列问题。另一种是大力发展小额贷款公司等机构吸纳民间资本，引导其规范发展。该方式对大额民间资本进行组织化管理并取得了一定效果，但存在三方面不足：一是门槛较高，对市场引导能力有限。《山东省小额贷款公司试点暂行管理办法》规定，小额贷款公司组织形式是有限责任公司的，注册资本不低于5000万元（欠发达县域2000万元），应由50个以下股东出资设立；组织形式是股份有限公司的其注册资本不得低于7000万元（欠发达县域3000万元），应有2至200名发起人；试点期间，小额贷款公司注册资本上限不超过1.5亿元。按此门槛，对大量不成规模、不成建制的小额民间资本引导作用有限。二是小额贷款公司牌照申请难。申请成立小额贷款公司需要省级金融办批复牌照，出于风险考虑，该牌照取得程序相当严格。至2013年末，淄博市仅批复17家小额贷款公司，每个区县平均不到2家。三是吸引资本有限。截至2012年末，淄博市17家小额贷款公司注册资本总额19.48亿元，法人注册资本占比59.46%，贷款余额20.4亿元，吸收民间投资仅占全市民间资本的不足10%。

（三）融资登记平台的提出及可行性论证

一边是民间融资风险频发，一边是各种规范措施不见效果，淄博市政府开始探索新的方式，重点针对自发、无序、小额的民间资本进行组织化管理。经多方考察认证，提出了设立民间融资登记服务平台的思路。地方政府先从理论层面对该方式的有效性进行了论证，认为组织化管理对规范民间融资市场是有效的。组织有多种形式，可以采用企业方式，但引导范围有限，而民间融资登记服务平台是一种介于市场和企业之间的俱乐部性质组织，克服了两种资源配置方式的缺陷，充分发挥了二者的优点，对规范自发、无序的小额民间资本更有效果。在此基础上，地方政府积极征求有关部门意见，加强协作，稳步推进，确保了融资登记平台的尽快成立运作。一是2013年年初，淄博市政府抽调市政府办公厅、市法院、市公安局、市人民银行有关人员成立了专门应对民间融资风险的全市整顿金融秩序领导小组，指定一名市政府特邀咨询专家为组长，负责加强民间融资市场管理，探索成立民间融资登记服务平台。二是2013年上半年，全市整顿金融秩序领导小组多次赴开展民间融资登记服务工作比较早的温州进行现场调研，同时到山东省其他民间融资登记服务平台试点县进行学习，在多次调研论证基础上，出台了《民间融资管理暂行办法》，对金融办、人民银行等部门统一规定明确相关职责，为平台成立营造了良好的外部环境。三是2013年5月8日，淄博市民间融资登记服务中心成立，注册资本501万元，山东公正拍卖公司出资301万，占60%；山东山海股权投资公司、山东皇冠陶瓷有限公司分别出资100万元，各占20%，为全省第一家、全国第四家市级民间融资登记服务中心。四是中心成立后，地方政府主要领导第一时间督导调研公司成立后运作情况，并做出一系列指示，要求总结经验、找准不足，确保融资中心的健康运转。2013年7月，市政府又制定了《关于推动民间融资登记服务中心加快发展的意见》，进一步在政策上加大支持力度。

图1：山东省首家市级民间融资登记服务中心运作流程

（四）组织化管理框架及运作机制

作为由政府部门牵头搭建的综合性服务平台，融资登记中心是由中心法人主体、参与融资对接的借款人、贷款人、配套服务机构及地方政府有关机构等五方组成的俱乐部。其中，中心法人主体作为政府的代理人，只负责提供信息服务，不从事金融服务。在其内部设立信息部、市场部、风险控制部、综合部，按照公司制运作，设立完善的法人治理结构，其职责主要是按照中介搭台、市场运作、契约合规、法律保护的总体要求，广泛收集和发布民间融资的供求信息，促进融资双方实现直接对接，支持和保护合法的民间融资行为，培育和维护竞争有序的民间融资环境。参与融资对接的借款人、贷款人是俱乐部参与主体，通过平台完成融资对接，并按比例缴纳服务费。配套服务机构的主要作用是为民间融资提供法律咨询、财务审计、资产评估、融资担保、合约公正、银行结算等综合型“一站式”服务。地方政府有关机构主要职能是通过出台法律法规、打击非法集资，力促更多民间资本进入中心登记备案，为中心运转营造良好的市场环境。

中心主要业务内容有两部分：一是融资登记。根据民间借贷的需求，融资中心设立信息咨询、信息登记、信息查询、信息发布、融资对接等窗口，公民、企业法人和其他民间借贷主体可以通过中心信息系统登记、发布、查询融资信息。二是融资撮合服务。中心建立规范的操作流程和融资合同，通过中心借贷双方进行充分撮合，商谈对接，依法实现借贷交易。详细运作流程见图1。

（五）运作规模及初步成效

中心自2013年5月份运行一年来，在引导民间融资规范化、阳光化方面取得了初步效果。

1.民间融资登记备案制。该中心运行一年来，共登记405笔，金额12.51亿元。其中，借款人登记129笔，金额9.7亿元；贷款人登记276人，金额2.81亿元；撮合成交99笔，金额3.18亿元（存在贷款人资金重复出借）。累计接待咨询人员万余人次，市场开始逐步认可民间融资登记方式。

2.融资投向。在当前企业特别是小微企业融资难、融资贵背景下，中心为部分中小企业和三农经济提供了资金支持。在成交的3.18亿元资金中，投向中小微企业19359万元，占比60.88%；投向“三农”用户6127万元，占比19.27%；投向个体工商户6314万元，占比19.86%。如桓台县某养殖专业合作社与山东布莱凯特黑牛股份有限公司签订战略合作协议，为扩大养殖规模，急需发展资金，经融资中心积极撮合，成功融资200余万元；高新区某机加工企业，为加快企业创新发展，解决技术转型过程中资金需求，经融资中心认真调研，并向贷款人积极推介后成功融资700余万元。

3.资金撮合成交机制。运行一年成交的3.18亿元资金中，采取抵押、担保、信用方式的分别占比60%，30%、10%，抵押主要以房产、土地、车辆为主，由于中心提供的良好风险防范措施和规范的操作流程，确保了资金使用到期无一违约，而且资金到期后，双方合作的积极性非常高，对民间融资规范化发展、减少纠纷起了良好的示范作用。

4.融资定价机制。运行一年成交的3.18亿元资金中，借款期间为3个月以内、3—6个月、6个月—1年内的分别占比11%、36%、49%，个别存在以股权方式进行投资的借款，期限超过1年。月利率一般在15‰—20‰，平均约为18‰。虽然需求资金远大于供给资金，有可能成交利率很高，但中心规定，融资上方可以根据实际情况和市场行情自行在书面借款合同中约定借款利率，但最高不得超过银行同期同类贷款基准利率的4倍（保含利率本数），所以能够确保民间融资利率不畸形发展。

二、民间融资登记服务中心的组织化管理

（一）运行规则

相对于单纯通过市场和小额贷款公司等规范民间资本市场的方式，中心运作模式充分吸取了双方优势，运用俱乐部组织运作机理，建立了有效的外部规则：一是进行备案登记。中心要求大量自发、无序发展的小额民间资本必须先备案登记，才能开展融资对接，对大量地下民间资本实现了阳光化管理。二是开放性准入退出机制。中心对民间资本进入、退出均无限制，对登记资金额度也无明确要求，借款人、贷款人均可免费登记备案，如果运作得当，能够吸引大量的小额民间资本进驻登记和撮合对接，实现了规模化运作。三是中心内融资对接实行完全的市场化运作。资金供求双方交易信息、利率、融资对接情况，均在平台登记备案，在中心内部参与融资对接的资金供求双方，可以充分利用透明的市场信息进行自主交易。四是有利于引导民间融资规范化发展。中心内部民间资本的规范化运作，定期公布融资利率情况，对资本市场会产生潜移默化的影响，市场规范化程度不断提高。

（二）信息共享机制

传统自发、无序的民间融资市场主要依靠资金供需双方点对点的融资对接，信用信息分散，双方均需要付出巨大的搜寻成本，中心下的民间融资市场建立了充分的信息共享机制，提高了资金对接效率。一方面，通过中心信息系统，公民、企业法人和其他民间融资主体可以随时登记、发布、查询融资信息，融资双方可以及时掌握民间融资市场资金供求情况、利率价格及投资行业等，能够有效破解信息不对称问题。另一方面，通过中心融资对接平台，资金供需双方有了更多选择余地，实现了点与面的融资对接，提高了资金使用效率。同时，在中心经常交易的资金借贷双方，彼此资金、财务状况、信用情况都比较熟悉，增加了合作的机会，有助于形成良好市场秩序。

（三）多层次风险过滤

中心通过建立多层次的风险控制和处置机制，来优化组织外部规则，确保效率远远优于自发、无序的民间融资市场。其控制风险的措施主要包括：一是坚持规范运作。提供规范的借款合同，严格按照服务流程办理贷款事宜，借助专业机构形成风险把控的配套服务体系。二是坚持有效担保。保证贷款人的合法权益，每一笔借款都落实有效抵、质押和担保，确保抵、质押物无任何产权纠纷，出现违约时，确保抵押权有效实现。三是坚持严谨审慎。把好借款人选择关、来源合法关和借贷当事人证件、文本资料真实关。四是在融资中心出现借贷纠纷后，法院会建立快速绿色通道，根据相关法律规定优先立案处理，较好地避免了高利贷和非法集资行为的发生。目前，中心撮合资金到期无一出现违约，没有引起纠纷，中心内部运作的民间资本实现了利益最大化。

（四）标准化契约设计

民间融资市场的借款人与贷款人之间是一种特殊的委托代理关系，与传统无序的民间融资市场比较，融资登记服务中心从多个角度构建了标准化的契约，确保了融资对接的规范性、流程化。一是设计了完善的借款合同。不同于传统市场的白条，中心设计了完善的借款合同，确保出险纠纷能够依法解决。二是制定了严格的操作流程。在信息登记、融资对接、担保约定、资金管理、违约处理等各个环节都制定了严格的撮合程序和流程控制，在融资对接的各个环节都进行标准化契约设计，进行过程控制。三是加强事后监督和契约管理。融资对接双方达成协议后，中心在银行账务跟踪、资料跟踪审查等方面都有详细的配套措施，确保委托代理双方能够顺利实现合理的利率、风险控制、资金投向等共同目标。

（五）全方位监督机制

中心构建了全方位的监督机制，呈现制度化与道德驱动相结合的自律特征，从而塑造了一个低成本的监督链条。首先是政府层面的外部监督。地方政府出台《淄博市民间融资管理暂行办法》，对相关部门明确相关职责，加强对民间融资的管理监督，对高利贷、非法集资行为进行严厉打击。其次是中心的内部监督。中心规定进驻平台资金要严守三条底线：一是出借资金必须为自有合法资金，不得非法集资，不得套取银行信贷资金；二是民间融资利率不得超过人民银行规定的同期同类贷款基准利率的4倍；三是妥善解决融资业务纠纷，不得采取暴力方式追债。再次是融资双方的自我监督。进驻中心资金双方均在中心备案登记，融资对接双方达成协议前，也会充分调查了解彼此的资金及信用情况，在行为和思维方式上具有很强的趋同性，容易形成群体信誉机制。最后是中介配套机构的过程监督。中心引入了法律咨询、财务审计、资产评估、融资担保、合约公正等中介机构，建立了与相关部门协调有序联动服务机制，他们在为融资双方提供服务的同时，会对双方资产和信用进行登记和评价，起到了过程监督的作用。

三、民间融资登记服务中心面临的制约因素及发展前景

（一）组织化管理是当前规范民间融资市场的合理选择

内部规则是分散个体追求自身利益最大化过程中，相互作用而形成的彼此认同的秩序，它是个体交往过程中自发产生的。个体也可以形成组织，组织内部通过命令—服从方式贯彻某种特定目的，从而形成强制个体服从的外部规则。组织的优势就在于，弥补个体与内部规则互动过程中可能出现的一系列失误。对民间融资市场进行组织化管理，通过确立有效的外部规则，较好地避免了内部规则的缺陷，有利于引导市场阳光化、规范化发展。一是外部规则确定后，民间融资市场的交易不再是自发的、无序的，而是有规则、有条理的，这种交易方式大大降低了市场波动和不确定的风险，使得组织内部有了一种“安全保障机制”。二是外部规则确定后，在组织内部有了信息交流、沟通和目标一致的行动，这有助于交易双方积累有关的技术和环境信息并共享这些信息。三是外部规则确定后，组织内部经营规模可以大大超过个体交易规模临界点而不增加交易费用，降低了交易成本，实现了规模化运作。

（二）政府需要在民间融资平台构建上发挥组织协调作用

“在大多数场合，为了确使规则得到遵守，我们称之为政府的那种组织却是不可或缺的”（哈耶克，2000）。政府的功能体现在两方面：一是强制实施某些规则。二是提供信息服务，不参与任何金融服务。在民间融资市场组织化管理过程中，作为政府必须发挥更大的作用。目前，中心撮合资金3亿元左右，仅为淄博市民间融资市场规模200亿的1%左右，公司成立以来已累计投入200余万元，收取的中介费用难以覆盖成本。对于业务发展缓慢的原因主要有三方面：一是目前我国民间融资立法进程严重滞后。现行法律规范主要分散于《民法通则》、《合同法》和最高人民法院司法解释，没有形成系统的法律规定，也没有统一主管部门实施监管。基于此，地方政府探索民间融资规范化、阳光化，试行民间融资备案管理，对于探索完善民间借贷法律体系、创新民间借贷监管手段具有一定积极意义，然而由于没有立法保护，目前地方政府无法对登记备案实行强制管理。二是借贷人双方存在较大顾虑。对贷款人来说，在无强制要求的前提下，出于个人隐私泄密、税收追缴、产生不良信用记录等担忧，很难主动去登记备案。三是市场环境尚需改善。目前登记资金严重供不应求，大部分民间资金仍在无序的市场交易，获取高额的利益，也积累了大量的风险。

（三）组织化管理的民间融资市场发展方向有待外部规则与内部规则竞争结果而定

经济学家认为，组织的外部规则与个体的内部规则是在冲突与协调中不断创新发展的。一方面，组织的制度创新活动可能有利于内部规则的形成，因为组织占有更多的资源，对特定环境的认识可能更全面、更敏锐，即使组织的创新活动本身是低效率的，但它形成的相关知识却可以节约其他的创新成本。另一方面，组织认识到自身的局限性，可以从内部规则的演进中吸收有用的知识，来改造外部规则，从而使外部规则的运行效率提高。再者，内部规则与外部规则在一定条件下会出现竞争，外部规则之间也会出现竞争，进而实现相互促进。同时，大多数经济学家认为，组织具有的强制力往往导致外部规则的越界，其面临知识分散化环境也会无能为力，相对组织来说，依靠内部规则形成的自发秩序更有利于有效利用分散化的知识。所以，对组织化管理的民间融资市场的发展方向，是主要依靠外部规则从而继续维持目前俱乐部组织运作方式，还是依靠内部规则从而交给市场个体自我完善，还要看两者竞争发展的结果而定。

四、简要结论

尽管淄博市民间融资市场的组织化进程目前还处于起步和探索阶段，但通过该案例我们可以得出如下几点基本结论：第一，分散、无序和相对低效运行的民间借贷，可以借助类似于俱乐部性质的民间融资登记中心的组织方式加以有效疏导和管控；第二，组织化的比较优势在于，可以就此确立统一的游戏规则，充分的信息共享、多层次风险过滤、标准化契约设计和全方位监督机制，进而实现其规模化和规范化。第三，市场化的指导，使政府在其中边界明确，进退自如，民间融资登记中心自身财务可持续。因此，由政府主导的俱乐部机制可以成为目前疏导和管控民间融资市场的可行方式之一。

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Organizational Efficiency of Private Lending:Shandong’s First Municipal Private Financing Registration and Service Center Case

Chen Baowei
（PBC Zibo Sub-branch，Shandong Zibo 255000）

Based on the study of the Shandong’s first municipal Private Financing Registration and Service Centre，this paper regards the center as a government-led institutional arrangement.Clubs in nature，it can make effective external rules，achieve a reasonable interaction between the government and the market.Its successful operation will improve the efficiency of financing but about spontaneous and disorderly capital，promote the private financing market's standardization and sunny development.Under the background of the risk-prone private financing，the center is of strong practical significance.

private financing market，effect analysis，club mechanism

F830

B

1674-2265（2014）09-0014-06

（责任编辑 刘西顺；校对 XR，XS）

2014-8-15

陈宝卫，男，山东高青人，供职于中国人民银行淄博市中心支行。