国库现金管理的国际经验借鉴

朱航阳 李化南 刘春霞

摘要：在当前大力推进财政国库管理制度改革的宏观背景下，国库现代支付系统的逐步完善，资金的周转速度越来越快，借鉴发达国家国库现金管理的成功经验，积极探讨我国国库现金管理模式，具有重要的现实意义。

关键词：国库现金管理主流模式启示建议

一、国库现金管理的主要作用

国库现金管理是国家财政部通过定期发行短期债券和每天运作国库现金等主要方式,实现铺平国库现金流量波动和提高国库现金使用效率的目标，对市场经济发展有积极的促进作用。

（一）控制政府借债数量。首先，高效的国库现金管理既可以保证国库及时支付，又可以减少大量资金闲置，有利于提高国库资金使用效率，控制财政支出增长和债务增长。其次，国库现金管理可以使一部分中长期国债被短期国债或其他融资方式替代，从而减少政府债务余额和利息支出，降低年度借债净规模。

（二）降低借债成本。一方面，发展规范的国库现金管理可以减少市场利率波动和提高市场流动性，为市场提供示范和基准，提升市场参与者的信心，降低国债发行成本；另一方面，通过国库现金管理运作，国库闲置现金可以实现投资收益，从而冲抵部分国债发行成本。

（三）提高国库管理整体水平。国库现金管理将资金时间价值、现金流和资产负债管理等现代财务管理概念引入国库管理中，有利于加速国库管理体系的现代化建设，促进国库内部机构设置、运行机制和信息系统等方面的合理化，提升效率水平。

（四）提升财政与中央银行政策协调机制。通过国库现金管理运作，可进一步改进财政部与中央银行在货币市场运行方面的沟通与协调，促进财政政策与货币政策的配合，进而提高财政货币政策调控的完整性和灵活有效性。

二、国库现金管理国际主流模式

（一）美国：两级存款控制模式

1、开设两级存款账户，进行市场化操作。美国将财政存款余额分别存放在联邦储备银行开设的统一基金账户和在商业银行开设的具有完全担保的特殊银行账户“税收与贷款账户”，并对现金余额进行市场化操作。美国联邦财政部在美联储保留50亿美元的库底资金后，其余国库资金存放在中标的商业银行，财政部收取利息，并支付手续费。同时商业银行需要提供信誉度较高的抵押品予以保证，以确保财政资金的安全性。

2、定期发行短期债券，获取投资收益。针对国库资金收支在年度内呈季节性规律变化的特点，美国财政部通过定期发行短期债券来平衡余缺。通常短期债券是定期发行的，季度内每次发行的额度大致相同，以便使投资者形成稳定的预期和投资决策；而根据季度国库收支预测决定的季度之间每次发行额却不同。除定期发行期限为13个星期和26个星期的短期债券外，还不定期发行期限在13个星期以内的现金管理债券，以满足国库支出的临时性需要。

（二）英国：市场管理控制模式

1、进入货币市场进行短期投资。为保证国库余额的相对稳定，英国通过货币市场来调节国库余额的变动。具体做法是：英国财政部在保留2亿英镑在英格兰银行后，其余资金在货币市场上从事国债、优秀企业债券的现券买卖和回购等短期投资活动。当中央银行账户日终余额低于2亿英镑时，卖出或回购所持有的优质金融工具，筹集国库所需资金；当中央银行日终余额高于2亿英镑时，则买入或回售优质金融工具，以赚取利息收入。

2、保证国库现金的安全性。为了充分保证国库现金的安全性和所持金融工具的流动性，时保证国库支出的需要，有专门的法律规定国库资金的投资范围和种类，并要求加强投资的明度，以降低投资风险，保证国库资金投资的安全性。如英国规定，回购或回售交易，必须有十足的优质金融工具作抵押；买入或卖出的优质金融工具，其剩余期限最长不得超出半年等。

（三）发达国家现金管理的共同特征

1、科学地进行预算收支预测

预算收支管理是国库现金管理的基础。发达国家财政部在管理国库现金的操作中,一般是根据预算收支状况在年度内的季节性变化规律,并结合分析经济运行态势对当前及未来一段时间的预算收支状况进行科学预测后,决定短期债券的发行时机和发行数量,相机决定如何有效地管理国库现金。

2、具备发达成熟的货币市场

毫无疑问,无论是国库现金直接进入货币市场还是存入商业银行账户,安全高效的国库现金管理都必须以一个具有较高流动性和安全性的货币市场作为支撑。

3、国库现金管理与债务管理有效结合

国库现金管理与债务管理的结合,一方面表现在其具体运作均是由财政部债务管理局负责实施；另一方面国库现金可以直接进入货币市场,买入或回售、卖出或回购短期债券乃至中长期债券。更为重要的是,短期债券的定期、均衡和滚动发行,能在一定程度上减少中长期债券的发行数量,提高政府债券市场的流动性,降低政府债券筹资成本。而且,从中长期来看,预算收支状况的变化,往往既需要增加或减少发行中长期债券,又需要增加或减少发行短期债券。

三、对我国国库现金管理的建议

（一）从我国国库现金管理的思路上看

1、积极开展国库现金的日常运作。国库现金进行货币市场运作，能够增加货币市场和债券市场参与主体的类型，有利于提高市场流动性。在货币市场和债券市场不够完善的条件下，财政部通过在商业银行开设存款账户，可在一定程度上减轻对货币市场和债券市场产生的压力。可考虑在人民银行国库账户上保持一个相对稳定的现金余额，其余现金或者存入商业银行账户，或者进行货币市场运作，存款种类、期限、数额可根据国库现金状况及预算收支预测情况加以确定，存款利率可采取竞争招标形式确定。财政部应主要依托银行间债券市场，以债券承销机构作为交易对手的货币市场运作方式，以回售或回购方式为主，一旦开始定期发行短期债券，或陆续到期的可流通债券规模较大时，还可采取买入或卖出方式。

2、加强国库现金管理和货币政策的配合。在现代化的国库现金管理体制中，国库存款应成为央行掌握的基础货币的重要组成部分，因为国库资金的收支状况会对整个社会的资金流量产生影响。在一个财政年度以内，财政收入并不是匀速地流入国库，特别是在税收高峰期和大量发债时，国库必然有巨额的净收款,而财政支出则相对比较平均。这个时期内的国库巨额净收入造成商业银行储备等额减少以及整个社会资金供应量的乘数递减，产生强劲的银根紧缩效应，这就需要货币政策来配合。在这种情况下,央行可事先从财政部知道何时发生这种大规模的资金净流入，及时通过货币政策工具的反向操作来稳定金融市场，避免存款大量地流入银行系统，安全地实现一个“对冲”。

3、根据预算收支规律定期发行中长期债券。现阶段我国急需找出预算收支本身的月度变化规律,同时还需做好对今后一段时间(如3个月或半年)预算收支变化的预测工作。在债券品种设计上,除重点定期、均衡、滚动发行短期债券：即发行3月期、6月期和1年期债券外,还应定期、均衡和滚动发行2年、3年和5年的可上市流通的固定利率债券,在市场条件成熟时还可定期、均衡并滚动发行7年、10年、20年乃至30年期债券,使它们成为市场上规模较大的基准债券。这既有利于逐步形成一条较为完整与可靠的收益率曲线,又能为今后开办以基准债券作为基础资产的期货、期权和本息拆离(Strips)等衍生产品市场创造条件。

（二）从我国地方国库现金管理模式的选择上看

1、运作机构。中央银行作为经营国库的职能机构，开立国库单一账户，办理政府收支清算业务，为国库存款余额计付利息，在国库现金管理中具有明显的优势。一是安全性。中央银行作为“政府的银行”，随时可以得到政府的支持，可以保证国库资金的随时调拨及资金的安全，过分强调国库资金的商业化运作，会影响到整个金融秩序的稳定和安全。二是可调控性。国库现金管理的运作会不同程度地影响到货币供应量和市场利率，中央银行作为货币政策的执行部门需要非常直接地监控其变动，以利于在适当时机及时采取弥补性的货币性政策措施，从而维护货币供应量的稳定，起到对宏观经济的调控作用。

2、运作方式。国库现金管理应当坚持市场化原则，充分发挥资金供求决定利率机制的作用，好与货币政策的协调配合。首先根据对国库资金的动态分析确定国库库存资金的最低限度和常规库存量控制目标，当高于或低于最低限度的界限时，就可以通过在商业银行账户存款和进入货币市场运作的方式来平衡“头寸”；然后确定具体的操作方式。一是每日操作方式。保持每日最佳库存余额规模不变，当国库账户入不敷出时，可以发行短期国债或卖出、回购所持有的金融工具等方式来筹集资金；当国库资金出现赢余时，可以向国有商业银行发放贷款或买入、回售投资流动性强的融资工具，减少资金的机会成本，争取更大的收益。这种操作要求进行投资的金融工具的流动性较高，能保证投资可以及时变现弥补当日差额。二是定期操作方式。根据财政融资所需时间、投资产品变现天数及投资的决策、执行所需的时间，确定一个周期，每周期进行一次资金运作，调整国库库存至既定余额。

3、相关配套措施。一要有相应的制度保障。在我国现行的法律框架下，对预算资金的使用除规定严格按预算进行支出不得挪用外，并没有其他具体的存放方式的规定。因此，要进行国库现金管理，应制定和完善相关的法律制度和管理办法，放宽国库资金投融资渠道，在保证财政资金安全性的同时，提高财政资金的运行效率。二要研究最佳库存资金量模型。细化部门预算的编制，加强对国库资金余额和结构的数据分析，积极探索把国库现金数量调控到较均衡状态的手段和方式。三要建立国库现金管理控制风险机制，包括规范国库资金的投资范围和种类等，保证国库资金的安全和完整。

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