国外发展循环经济财税政策的比较研究

李平 罗建军

摘要：循环经济是一种生态经济，倡导的是一种与环境和谐相处的新型经济发展模式，循环经济发展模式的提出，受到各国政府的追捧。本文通过对国外发展循环经济财税政策的比较分析，为我国促进循环经济发展而创新财税政策提供了很好的启示和借鉴。

关键词：循环经济财税政策比较研究

循环经济的思想源于美国经济学家鲍尔丁于20世纪60年代提出的“宇宙飞船理论”，但在80年代之前、循环经济的思想未能引起人们足够的重视。随着环境问题在全球范围内的日益突出，人类赖以生存的各种资源从稀缺走向枯竭，以资源稀缺为前提所构建的末端治理模式逐渐被循环经济模式所替代。

一、循环经济的内涵和特征

何谓循环经济，目前在我国理论界尚未形成统一的表述，但其实质大多基本相同。在这里，我们采用中国人民大学法学院教授，博士生导师周珂的观点：循环经济是以资源的节约和循环利用为特征，运用生态学规律组织建立的，以构造无限接近于“资源——产品——再生资源”闭路循环为具体实施手段旨在最终实现环境、资源与社会经济可持续发展的经济运行模式。循环经济本质上是一种生态经济，倡导的是一种与环境和谐相处的经济发展模式。它的基本指导原则是“减量化（Reduce），再利用（Reuse），再循环（Recycle）”，即通说的三R原则。它要求运用系统工程的方法，实现经济发展过程中物质和能量的循环利用。由于它以资源节约和循环利用为特征，因此也可称为资源循环型经济。

循环经济的主要特征是废弃物的减量化、资源化、无害化。首先，在生产和生活的全过程中讲求资源的节约和有效利用，以减少资源的投入，实现废弃物的减量化；其次是对生产和消费产生的废弃物进行综合利用，体现回收使用和循环利用的原则，使其不对环境带来污染。总之，发展循环经济，可以解决经济与环境之间长期存在的矛盾，达到经济与环境的双赢。

二、国外发展循环经济财税政策的实践及比较

最近三四十年来，许多发达国家和一些发展中国家越来越重视发展循环经济的重要作用，纷纷通过制定法律和出台各种政策措施为发展循环经济提供财税支持，同时通过对不利于循环经济发展的企业收费、征税及限制贷款等，从而促进循环经济的发展。

发展循环经济，各个国家由于具体国情不同因而发展循环经济的契入点有所不同，如德国从垃圾处理和废弃物回收利用入手，日本则从资源减量化入手。从国外推行循环经济发展的实践来看，大多具有一个共同点即为扶持本国循环经济的发展都制定了多种财政税收方面的法律及政策，但这些法律政策又不完全相同且各具特色。

（一）美国发展循环经济的财税法制政策

美国作为生产与消费大国，虽然没有明确提出发展循环经济，但在国家政策层面却十分重视发展循环经济。从实质内容上来看，美国是最早发展循环经济的国家，主要从控制废弃物的排放、节约现有资源及鼓励可再生能源的开发与利用等方面着手。早在1965年美国就出台了《固体废弃物处理法》，在法律上对废弃物的利用做了明确地规定，后来又通过了《资源保护回收法》、《综合环境影响、补偿和责任制》和《能源税收法》等法律，通过不断调整相关财政税收政策来发展循环经济。

1、财政政策

（1）财政支出政策

主要包括对研发投入的资助及有关产出的补贴。美国政府为了鼓励可再生能源的研究和开发，每年都会投入大量资金，通过公开招标管理公司进行管理，并积极吸引社会资金加入实行私有化管理模式。同时，美国还通过《能源政策法》规定一项优惠政策：为免税公共事业单位、地方政府和农村经营的可再生能源发电企业提供补贴。

（2）实施政府采购政策

美国政府通过法律干预各级政府的购买行为，促进绿色环保产品在政府采购中占据优先地位，如要求联邦政府在2005年购买10万辆洁净汽车，其中一部分就包括生物质燃料汽车。

（3）奖励政策

美国政府为了鼓励专家学者、社会公众及相关企业积极参与循环经济建设而设立了专门的奖励政策以表彰他们在循环经济建设方面所做出的突出贡献，如：“总统绿色化学挑战奖”。

2、税收政策

（1）征税政策

美国政府为了鼓励广大生产者及消费者进行“减量化、再利用、再循环”的循环经济活动，开征了新鲜材料税、生态税、填埋与焚烧税等税种，在减量化、再利用和再循环等方面取得了显著地效果。

（2）税收优惠政策

美国为了鼓励可再生能源的开发和利用通过《能源政策法》、《能源税收法》等法规规定了如下优惠政策：一是直接减税，二是加速折旧，三是企业所得税抵免，四是个人所得税抵免。

3、收费政策

美国实行废旧物资商品化收费、倒垃圾收费、污水治理收费等，重视各方的监督并实行预交金制度，预交金一部分用于废物及污水处理，另一部分用于回收及治污新技术的研究开发，实行一种“责任优先，监督为重”的废弃物处理模式。

（二）日本发展循环经济的财税政策

日本作为能源相对匮乏的国家，非常重视循环经济的发展，不仅出台了《节约能源法》、《废弃物处理与清洁法》、《公害对策基本法》等相关法律，同时利用财税信贷及奖励政策鼓励社会各界积极参与，使循环经济的理念深入人心，让社会公众都自觉行动起来，从而在循环经济发展中取得了良好的效果。

1、财政信贷政策

日本政府十分重视环境保护，每年的财政投入力度也很大，主要出台了以下一些政策：（1）财政补贴，如日本对修建废弃物处理设施的企业提供财政补贴，对中小企业从事的有关环境技术开发项目给予补贴，对引进先导型合理利用能源设备予以补贴等。（2）贷款优惠政策，日本政府通过设立专项基金，利用非营利性的金融机构对从事3R研究开发、设备投资、工艺改进等活动的企业，根据不同情况提供不同程度的优惠贷款。（3）奖励政策，日本通过政府奖励来表彰在循环经济发展上有突出技术贡献的学者、企业和公众参与者。

2、税收政策

日本政府为了保护环境、减少污染、节约能源，建立循环经济生产系统，实施了以下税收政策：（1）征税政策，日本开征了石油消耗税、道路使用税、液化气税、机动车车辆吨位税、车辆（产品）税及二氧化碳税。（2）税收优惠政策,日本的税收优惠政策主要有减免税政策、加速折旧及退税政策，退税政策包括特别退税及固定资产退税。

（三）德国发展循环经济的财税政策

在循环经济发展方面，德国一直走在世界前列。德国发展循环经济走的是“自上而下，立法推动”的模式。德国先后出台了《废弃物处理法》、《废弃物限制及处理法》、《包装条例》、《限制废车条例》、《循环经济与废弃物管理法》、《可再生能源法》、《城市垃圾环境友好处置法》等法律法规，规定了财政补贴、税收政策及废物收费政策来推动循环经济的发展，并取得了显著的效果。

1、财政政策

为了鼓励可再生能源的开发与利用，德国政府每年都投入大量资金进行研发，同时对可再生能源提供投资补贴、产出补贴及消费补贴，并且德国还设立专项基金，对循环经济产业提供优惠贷款以促进该产业的发展。

2、税收政策

德国的税收政策主要体现在保护环境方面，开征了一系列旨在保护环境的税，如对汽油、电能、矿物都要收取生态税，而对可再生能源如风能、太阳能免征生态税。同时对排除或减少环境危害的产品免征销售税，对购置环保设施实行折旧优惠。

（四）印度发展循环经济的财税政策

发达国家在通过调整自己的财税政策大力发展本国循环经济的同时，一些发展中国家也纷纷采取了相应的政策措施来扶持本国循环经济的发展，印度是一个典型的代表，尤其是风力发电项目是印度能源工业中非常重要的项目，印度为了支持风力发电项目的大力开展采取了一系列的财税政策措施。

1、财政政策

印度为支持循环经济的发展提供的财政政策主要有提供低吸贷款和提供投资补贴。印度政府为了大力发展可再生能源专门成立了非常规能源部和可再生能源开发署，设立专项周转基金提供低息或无息贷款来支持风电等可再生能源的发展，并且还建立了可再生能源投资公司，专门为可再生能源技术的开发提供低吸贷款。同时，印度政府为了降低可再生能源企业的运行成本，特别提供了10%-15%的设备投资补贴。

2、税收政策

印度政府为发展循环经济促进可再生能源的发展，出台了一系列税收优惠政策：免缴增值税、关税优惠或免缴关税、加速折旧（从1992年开始对风力发电设备实行100%的加速折旧政策）、所得税抵免、及其他税收优惠政策。

三、国外发展循环经济财税政策的启示

通过上述分析我们知道，虽然各国在运用财政税收政策发展本国循环经济的时候由于具体情况有别而导致财税政策的侧重点有所不同，但从中我们还是不难发现一些共性，从而为我们发展循环经济制定财税政策提供了如下的启示：

（一）财政政策方面的启示

1、提供财政补贴必不可少

财政补贴是国家通过财政性资金的再分配，给予生产者、经营者和消费者的无偿补助。循环经济发展的很多行业投资周期长且风险性较大，大多数企业都不愿意去投资，因此国家为了促进循环经济的发展必须出台相关的财政补贴政策来刺激企业对这些行业进行投资进而扶持该行业的发展。这也是国际社会运用财政补贴政策支持循环经济发展的共同经验。

2、实施政府采购非常重要

政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。可再生材料、可再生产品及可再生能源在产业化的初期，一般来说成本都较高，因此，政府在提供财政补贴的情况下，通过带有强制性的对此类产品实行政府采购，可以强化对此类产品的社会消费意识，提高企业或个人拓展这类行业生产此类产品的积极性，从而促进循环经济发展。美国、日本、德国等发达国家在购买性支出的消费性支出方面都有相关的政府采购政策来优先购买本国生产的可再生能源及可再生材料的产品。因此，实施政府采购对发展循环经济来说是非常重要的。

3、给予信贷优惠成效显著

一般来说，发展循环经济产业需要投放资金大、建设周期长，仅有财政补贴与政府采购对于追求利润最大化的企业来说还不足以太强的吸引力。因此，通过财政信贷给予开展循环经济的企业以资金支持，是一种促进循环经济产业快速健康发展的路径选择，德国和日本在这方面一直走在世界前列且成效显著。如德国对能够减轻环境污染的环保设施给予信贷优惠，不仅贷款利率低于市场，而且偿还条件也极为优惠；而日本政府通过设立专项基金，利用专门的非盈利性金融机构为生产环保设施的相关企业提供中长期的优惠贷款。这些政策都很好地促进了德国和日本环保产业的发展。

（二）税收政策方面的启示

税收政策在发展循环经济方面具有不可替代的作用，发达国家用税收扶持循环经济发展，基本上都是通过征税政策和税收优惠两种方式来实现。

1、征税政策

征税政策实际上就是为了实现一定的发展目标，对相关的经济行为或生产产品征收一定税收，从而影响个人或企业的经济决策。一般来说，征税政策带有惩罚性质并在一定的程度上会抑制实施者的行为，因而是国家干预经济的重要手段之一。为了促进循环经济的发展，各国主要对污染环境的行为及产品、资源的开发、新鲜材料的使用等征税。归纳起来，各国主要开征了以下几类税种：一是环境保护税，二是其他物品税，三是固体废物处理和管理税，四是资源开采税，五是新鲜材料税。这些税种的开征对于保护环境资源、环境污染的治理以及资源的循环利用等方面起到了积极的促进作用。

2、税收优惠政策

税收优惠，就是政府为了实现一定的经济政策目标，利用税收制度，按预定目的，在税收方面相应采取的激励和照顾措施，以减轻某些纳税人应履行的纳税义务来补贴纳税人的某些活动或相应的纳税人。税收优惠往往带有鼓励奖赏的性质并在一定程度上鼓励经营者实施某种行为，因而也是国家干预经济的重要手段之一。各国促进循环经济发展的税收优惠政策措施主要有直接税收减免、投资税收抵免、优惠税率、延期纳税、加速折旧、盈亏相抵、优惠退税等。这些政策的灵活运用很好地促进了节能、减污等循环经济新技术新设备的开发与运用，从而推动了循环经济产业的健康快速发展。

通过比较对国外发展循环经济的财税政策的比较研究，我们不难发现发展本国循环经济，一定要立足本国的实际情况，创新符合本国国情的财政税收及信贷政策，只有这样才能不断促进本国循环经济的发展。

参考文献：

[1]周珂，陈冠群.我国循环经济立法必要性刍议[J].南阳师范学院学报（社科版），2005，（1）.

[2]冯之浚.论循环经济[J].中国软科学，2004，（10）：1-9.

基金项目：湖南省教育厅高校科研一般项目“两型社会建设和财税制度的创新研究”（编号：11C0687），本文为阶段性成果。