《中国人民银行法》引入“增量金融公平” 的理性考量与全新构想

郭斐 钱正 李容德

摘要：现行《中国人民银行法》在立法思想、规则体系和制度机制等各方面内蕴金融公平份量不足，导致现有“存量金融公平”供给不能很好满足公民社会的“增量金融公平”需求。在更加关注公平、追求正义的时代语境和社会公共政策导向下，我们在再度修正《中国人民银行法》时，应考虑注入足够的金融公平要素，对公民社会的期待做出积极回应，为建设和谐金融生态供给制度力量。

关键词：人民银行法存量金融公平增量金融公平

一、金融公平概述及增量金融公平要素注入的价值意义

（一）金融公平概述

1.公平是人类社会发展进步所追求的永恒价值尺度。公平深深扎根于人类心灵，它是人类社会进步的恒久追求和人类社会前进的永恒动力，已经成为现代人类社会的重要价值准则和价值追求。公平与法律关系密切，是法律的本质要义和核心价值，也是法律追求的永恒价值。苏格拉底、柏拉图、亚里士多德、洛克、孟德斯鸠、康德、哈耶克等哲学家对此都有过精彩的论述。可以说，发展至今，法律对公平价值目标的追求，既体现于横向的法律体系中，也体现于纵向的法制运转过程和机制中，更体现于人们的深层观念中。

2.金融公平是《中国人民银行法》的主要价值向度。金融公平是公平概念在金融领域的自然拓展，是以中央银行为核心的金融主体在分配金融资源、利益时所能达到均等与对称。《中国人民银行法》是经济法分支下兼具公法与私法性质、公法色彩浓厚的社会法，从社会法和私法角度来说，金融公平价值是其主要价值向度应是题中应有之义。从公共行政角度来说，在我们建设服务型政府、服务型央行的今天，将金融公平作为金融行政的主要价值向度也是合情合理合时的。

3.形式金融公平与实质金融公平是阐明金融公平的基本角度。从罗尔斯公平观来剖析的话，我们可以将金融公平分为金融形式公平和金融实质公平，这是认同性强的一种分类。金融权利、机会、过程和规则公平属于金融形式公平范畴，其要义是同等情况同等对待，金融形式公平的法律化就是金融法治，它要求人民银行必须依法履职。金融实质公平是市场失灵下产生的一种矫正正义，其要义是不同情况不同等对待，它要求人民银行履职时必须对弱势金融消费者和经营者的权益进行倾斜保护，实现金融普惠。

4.存量金融公平与增量金融公平是解读金融公平的独特维度。从“存量金融公平”与“增量金融公平”角度解读金融公平，是本文独到研究之处。存量金融公平，是指特定金融领域已经供给的金融公平份量。增量金融公平，是指在已有存量金融公平基础上注入的新金融公平份量。仿照英国著名法律史学家梅因在《古代法》“所有进步社会的运动,到此处为止,是一个‘从身份到契约的运动”的经典论断，从存量公平角度进行解读，所有进步社会的运动，何尝不是一个“存量公平不断增长”的运动？而存量公平的增长，就需要增量公平的不断注入，投射到《中国人民银行法》，就是要不断适应进步社会的发展需要，必须在已有存量金融公平的基础上，适时注入足够的增量金融公平要素。

（二）增量金融公平要素注入《中国人民银行法》的重大意义

1.聚合价值稳定平衡功能，提高法律的稳定性。由于欠缺足够金融公平价值要素的调适，以金融安全价值和金融效率价值为导向的双重价值天平架构无法实现稳定平衡，失衡的价值架构导致金融市场经常陷入治乱循环的怪圈。而随着增量金融公平要素的全新注入和对金融安全、金融效率价值的充分调适，依托金融公平价值、金融安全价值和金融效率价值组织的“铁三角”价值架构，金融安全与金融效率之间固有的矛盾得到纾解，金融公平价值、金融安全价值与金融效率价值的聚合功能得到发挥。

2.吻合金融改革发展需要，提高法律的圆融性。任何一部成文法，由于受到当时制定法律时的环境和人们局限性的认识以及法律自身所具有的滞后性，导致制定出的法律或多或少都会存在一些缺陷和漏洞。再加之金融改革在不断地推进和深化，新事物、新问题更是层出不穷，必然会使《中国人民银行法》在法律规定的内容上出现欠缺或不周密而造成法律适用上的困难。随着增量金融公平要素，特别是金融公平法律原则的补进，正如民商法领域被冠以“帝王规则”的诚实信用原则那样，在其规制下进行适当的法律解释和类推适用，从而较好地消除、减少《中国人民银行法》中存在的缺陷和漏洞。如此既保持了法律的相对稳定，又可以适应不断变化发展的金融关系需求，避免动辄更改法律而凸显出法律圆融性的价值。

3.契合社会公平正义诉求，提高法律的人文性。当下中国已经进入了一个效率与公平并重的新时代，消除贫富差距，防范两极分化，加强公平建设，构建和谐社会成为未来社会发展的重要趋向。显见，以金融安全和金融效率为主要价值导向的《中国人民银行法》单纯注重金融市场经济功能的发挥已然落伍。而随着增量金融公平要素的全新注入和金融市场经济功能、社会功能的共同发挥，金融消费者保护、金融反垄断等职责的积极履行，金融资源配置不公现象将得到化解，公民社会的增量金融公平需求将得到满足，法律天生的人文关怀价值也将充分彰显。

二、现行《中国人民银行法》内蕴金融公平要素不足的主要表征

（一）立法思想贯彻金融公平理念不足有损法律的科学性

1.立法目的和指导思想片面追求金融安全和金融效率而忽视了金融公平。现有《中国人民银行法》在立法思想、具体规范和制度机制等多层面内蕴公平要素不足，限制了该法的应用与进步，制约了该法配置金融资源与增进金融福利的社会调节功能发挥。从宏观层面的立法思想看，由于缺乏金融公平理念的关切，导致整部法律规范只是冰冷的中央银行履职规制，影响了对弱势金融群体的呵护，损害社会公平；从中观层面的制度机制看，由于缺乏金融公平理念的关怀，导致构成制度机制的具体规范之间存在冲突与抵梧，制度机制运转不灵，降低管理成效，徒增社会成本，损害社会公平；从微观层面的具体条款看，由于缺乏金融公平理念的关爱，导致部分条款规定过于虚化，不好执行，损害社会公平。

2. 立法过程以“宜粗不宜细”的“权宜”之计为导向难以顾及金融公平。由于我国经济金融体制改革在路径选择上具有的“摸着石头过河”的特性，加上当时知识积累与立法经验匮乏、立法技术不高和立法时间仓促等多种原因，《中国人民银行法》在立法和第一次修法时都以“宜粗不宜细”作为指导思想，对部分履职制度规定既过于原则、笼统，又缺乏足够的严密性和系统性，导致《人民银行法》催生以下问题：一是部分规定的含义具有模糊性和不确定性，在理解上经常引起困惑和争议。如法律中提到“金融”、“金融业”的地方多达43处，但是内涵不一致；二是一些条款缺乏可操作性和可执行性，使执法者不能、不愿执行，往往失之于宽、失之于泛。如第27条；三是过于原则的制度扩大了自由裁量权，滋生了选择性执法和内容迥异的下位立法，加重了同事不同规、同案不同罚现象，破坏金融公平。如第46条。

（二）现有制度安排贯彻金融形式公平不足有损法律的适用性

1.宏观调控主要制度安排权责不等妨碍金融形式公平的体现。通常各国中央银行都将稳定币值作为货币政策的首要目标。虽然《中国人民银行法》也在第3条明确规定稳定币值为货币政策的第一目标，但是在货币政策制度安排上，却又没有赋予人民银行银行相对的独立性，而且货币政策委员会也仅是一个咨询议事机构，不享有实际决策权。此外，中国人民银行一系列其它宏观职责的履行也缺乏制度保障。如第4条、第6条和第31条的规定，都没有相应地规定履行这些职责所需要的有效、完备的配套措施或手段，以保证证券、保险等金融行业和市场运行情况监测和采集的及时、准确和完整。

2.宏观审慎管理相关制度安排权责失衡不利金融形式公平的实现。总体而言，宏观审慎管理制度安排由于与相关部门职权界限划分不清楚，权责界定不科学、不清晰，导致部分条款规定过于模糊和原则，使监管空白、重复监管和监管套利现象并生，损害了金融主体的合法权益，增加了管理成本，损害金融公平和社会公平。具体从金融稳定的制度安排来说，虽然《中国人民银行法》在第1、2、13、33和34条共五处对金融稳定进行了明确而重要的立体法律定位，但是金融稳定职能履行缺少可操作性的制度规定，即使与金融稳定相关的金融监管协调机制和信息共享机制也只是笼统地规定了一句话，未进一步作出符合金融稳定需要的具有指导意义的方向性和框架性规定，致使中国人民银行在金融宏观审慎管理中充当何种角色、发挥何种作用尚不明朗，条文规定流于形式。

（三）重要制度安排缺失贯彻金融实质公平不足有损法律的权威性

1.金融消费权益保护制度缺失遮蔽了金融实质公平。随着金融改革的深入推进，金融业向复杂化、信息化、综合化和集团化方向快速发展，侵害金融消费者事件越来越多。面对处于强势地位的金融经营者和难于理解、识别的复杂金融产品，表面的金融形式公平规则带给金融消费者的却是实质的伤害，所以必须对处于弱势地位的金融消费者权益进行适度的倾斜保护，以保障金融实质公平。但是由于《中国人民银行法》对金融消费者保护未作任何具体制度安排，掣肘了人民银行开展金融消费者保护工作，弱化了人民银行保护金融消费者的正义形象。

2.金融反垄断制度安排缺位蒙蔽了金融实质公平。随着金融业综合化、混业化和全球化发展趋势加速推进，我国金融业集团化、垄断化的发展趋势越来越明显，如果不对这个趋势加以防范和控制，不但直接弱化人民银行宏观调控政策、宏观审慎管理政策和金融服务的效率，而且破坏公平竞争和竞争效率，损害金融消费者利益，甚至导致危害全社会的系统性金融风险事件发生，对人民银行履职构成梗阻和危害。但由于缺乏前瞻性考虑，现行《中国人民银行法》也未对人民银行履行金融反垄断职责有任何具体制度安排，直接妨碍人民银行履行应有的金融反垄断职能，矮化人民银行的权威形象。

三、为《中国人民银行法》注入增量公平要素的全新构想

（一）注入金融公平理念要素，摒弃“宜粗不宜细”的立法思想，体现金融公平价值观念，提高法律的科学性

1.以金融公平为重要价值向度进行修法，提升金融公平价值份量。一方面在修改《中国人民银行法》时应向社会公开征求意见。《中国人民银行法》是宏观调控法，调整的对象涉及到社会中的所有经济体和个人，贯彻公平理念，就是要在法律制定中听取和吸收各种意见和建议，对各类金融主体提出的公平合理的建议，应吸纳到法律之中。另一方面是将金融公平确定为《中国人民银行法》的基本原则。法律原则是调整法律关系应当遵行的根本准则，也是立法应遵守的根本准则。作为中央银行法，它的法律性质和价值目标都应当蕴含金融公平的价值要素，从而实现对弱势金融主体的弹性保护。

2.以“宜细不宜粗”作为修法的指导思想，顾全金融公平价值含量。《中国人民银行法》再次修正时应采取“宜细不宜粗”的立法思想，通过定量描述优先、定性描述补充的方式和列举为主、兜底为辅的描述方式，兼顾法律规范的具体性和概括性，提高法律规范的科学性、逻辑性，增强具体规范的可操作性和可执行性。换言之，就是要细化具体条款，消解相关条款的矛盾，理顺组成制度机制条款之间的关系，提高制度机制的运转效率，增强条款的适用性，缩减条款自由裁量的幅度，保障法律适用的统一和公平。

（二）注入金融形式公平要素，纠正现行权利义务配置失衡规则体系，彰显形式公平价值，提高法律的适用性

1.宏观调控制度安排要统一和均衡，确保具体规则适用的公平。应当在《中国人民银行法》中对货币政策的制定和执行进行具体规定，进一步改进货币政策委员会的运行机制，提高其货币政策决策能力，改进货币政策委员会工作程序，推行货币政策信息公开制度。就宏观信贷政策来说，应该将人民银行履职实践已经运用的一些保护弱势群体、节能产品、绿色行业、贫困地区的政策和对“三高”行业的限制性信贷政策等维护实质金融公平的“有保有压”的灵活信贷政策措施明确写进法律之中。此外，在法律中进一步配置履行（如第4条、第6条、第31条等）宏观职责所需要的有效、完备的配套措施或手段，保障相关制度的可执行性和可操作性。

2.宏观审慎管理制度安排要统一和均衡，确保具体规则适用的公平。从维护公平利益出发，《中国人民银行法》宏观审慎管理制度修改要注意三个方面：一是以金融公平的理念设计金融市场和金融业务管理制度。人民银行在管理金融市场和操作金融业务时，有一个基本的特点就是职责的履行不是通过直接行政管理方式进行，更多的是依靠市场的运行方式完成。因此，修订的《中国人民银行法》在规定这方面职责时要尊重市场主体的行为。二是对人民银行具体行政行为进行具体规定。明确职责、权限和配套的措施、手段，切实做到责、权、利相一致。三是协调一行三会和地方政府关系，在公平理念指导下立法规范 “一行三会”之间、中央金融管理机关同地方政府金融管理部门之间的关系。

（三）注入金融实质公平要素，弥补“抑强扶弱”主要制度安排，张扬实质公平精神，提高法律的权威性

1.对履行反垄断职责做出必要制度安排，保障竞争效率和公平。为了保障法律的前瞻性和提高法律的权威性，应充分借鉴发达国家金融反垄断的经验做法，在《中国人民银行法》中明确人民银行的反金融垄断职责，为高效履行货币政策传导、维护金融稳定和保护金融消费者权益提供金融反垄断制度支持和制度助力。首先是将2008年国务院发布的新三定方案中明确赋予人民银行审查并购和监控金融控股公司两项具体金融反垄断职权写进法律之中，提升人民银行履职的底气和硬气。其次是在严格遵守《反垄断法》规定的前提下，将维护竞争公平作为金融反垄断机制设计的主要价值取向，构建富有公平精神的金融反垄断制度。最后是金融反垄断制度的设计既要理顺与其它职能部门的职责界限，还要最大限度的接轨国际金融反垄断制度，为对国际金融垄断集团开展对等审查埋下伏笔。

2.对金融消费权益保护做出必要制度安排，保障消费安全和消费公平。在全球化背景下，经济金融化不断加深，百姓生活已与金融密不可分，切实保护金融消费者，成为当前经济制度改革必须面对的全新课题。为跟上国际趋势，契合社会公平诉求，《中国人民银行法》在修正时应当对金融消费权益保护做出总体制度安排，除了强调在制定金融消费权益保护规则或处理金融纠纷时应坚持公平原则，为弱势群体利益提供保障外，还要明确人民银行金融消费者权益保护机构重要职责之一就是处理有关金融消费领域公平问题，对违反金融公平的金融机构进行公开调查或予以惩罚。

参考文献：

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