国有大型企业风险管控体系存在的主要问题

梁楠郁++韦宝峰

摘要：近年，关于国有企业腐败窝案的报道，再次引起广大公众对国有大型企业风险管控能力的怀疑。虽然加入WTO以后，国有大型企业在风险管控体系建设方面取得了长足进步，但由于自身规模庞大、公司治理不健全、管理复杂等原因，目前仍然不同程度的存在内部控制流于形式、官僚作风日益严重等问题。对于国有大型企业来说，风险管控一但失效，代价往往很大，因此国有大型企业风险管控较小型企业来讲更为重要。本文从公司治理的深层次角度出发，对国有大型企业的风险管控体系进行剖析，找出当前风险管控体系存在的主要问题。

关键词：国有企业；风险管控；主要问题国有大型企业是国家经济命脉的重要支柱，大型国企的稳健发展事关国家发展全局。因此，建立有效的风险管控机制，不仅是企业自身的管理需要，更是国家健康发展的政治需要。但近几年陆续报道的国企腐败窝案，让民众对国企的风险管控能力充满疑虑。由法制日报指导完成的《2011年中国企业家犯罪报告》显示，国企犯罪高管平均每人贪腐3380万元，光明集团前董事长一人贪腐金额达7.9亿元。在共同犯罪问题上，根据统计结果，至少有79例共同犯罪，这表明国企腐败案近40%是窝案。一系列腐败窝案导致大量的国有资产流失，对企业健康发展形成巨大风险。这一现象也说明，虽然不少国有大型企业建立了风险管控体系，但由于多种原因，并未真正建立起激励和制约相结合的现代公司法人治理结构，进而造成整体的风险管控体系作用有限。

一、公司治理结构存在风险

公司治理结构是指一组联结并规范公司所有者、经营者、员工以及其他利益相关者彼此间权、责、利关系的制度安排。公司治理的核心是在所有权和经营权分离的前提下，由于所有者和经营者的利益不一致而产生的委托一代理关系。公司治理的目标是降低代理成本，使所有者不干预公司的日常经营，同时又保证经理层能以股东的利益和公司的利润最大化为目标。公司治理结构是现代企业制度的关键所在，公司治理结构完善与否对建立现代企业制度具有重要影响。如果治理结构安排不当, 就会出现权力失衡、利益失衡和战略失衡, 其结果势必影响企业的生存与发展。

目前国有大型企业治理结构尚存一些突出问题。一是所有人缺位，产生“内部人控制”问题。国有企业是国家所有或全民所有，但由于国家对公司的产权不能形成强有力的控制和约束，因此公司的管理层某种程度上就代为履行出资人的职责和权益。从近期的腐败窝案可以看出，个别国有企业成为管理层的个人资产。二是公司股权结构过于单一，政企不分，公司法人的自主经营权并未真正落实。国有大型企业的负责人，目前的实际身份还是政府官员，隶属于国资委和中组部双重管理。部分国企负责人是否追求企业业绩的好坏很大程度上取决于是否有利于个人发展。如果业绩好，可以获得褒奖，则更多地追求业绩；但是如果追求业绩造成风险，则会出现“不求有功，但求无过”的现象。以内蒙古伊利集团为例, 其前董事长等名高管人员因涉嫌挪用公款和谋取私利被刑拘，该事件充分暴露了治理风险可能给企业带来的严重后果。伊利集团是由国有企业改制的上市公司，由于其股权过于集中，加之股东大会和监事会形同虚设，致使少数管理人员大权独揽，在明知亏损的情况下，仍然错误选择了不断进行国债投资的战略方案，侵害了公司和中小股东的利益，引发了“伊利事件”，属于典型的治理风险。在我国，国有企业由于“所有者缺位”，更容易导致治理风险。

健全的公司治理，既可防范公司舞弊行为，也有助于提高决策的可靠性。既不能否定股票期权制、审计委员会、内部控制的正面作用，也不能过分依赖和夸大，而需要将各种制度安排，如公司独立董事制度、外部审计制度协同起来。如何既利用好股票期权制的激励机制，又使审计委员会、独立董事、外部审计师各种机制协同地发挥作用，真正达到监督大股东，保护小股东利益的目的，不仅是美国，也是包括我国在内的其他国家都需要进一步探索的问题。

二、公司独立董事形同虚设

独立董事是指不在上市公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断关系的董事。独立董事制度是防止公司高级管理层利用股权分散滥用“代理人”职权，侵犯中小股东利益的有效制度设计。但大部分国有大型企业的独立董事却形同虚设，基本没有履行应尽的职责。一是独立董事的独立性不强，他们大多是政界、学界、商界的知名人士，对于公司运作过程中的实际情况并不如董事、经理等企业家那样熟悉和具有高度的敏感性。因此，指望其能够对公司的经营决策起到太大的帮助并不现实。二是独立董事激励机制与保护机制不健全。证监会对独立董事的激励机制和保护机制只有一些原则性的规定，而独立董事都是由一些具有本职工作的人兼职，这很难激发起独立董事的工作积极性。同时随着股东派生诉讼等制度的完善，独立董事被诉的可能性也极大提高，这也使得越来越多的人对于担任独立董事顾虑重重。

三、审计委员会未充分发挥作用

审计委员会是董事会设立的专门工作机构，主要负责公司内、外部审计的沟通、监督和核查工作。审计委员会的主要目标是督促提供有效的财务报告，并控制、识别与管理对公司财务状况带来的风险。我国的审计委员会法律制度还未形成一个健全的体系，未能给董事会的运行提供一个良好的制度保障。实际运作中审计委员会有时无法保证其独立性或客观性，严重影响了其职能的发挥。审计委员会缺乏对内部审计的有效监督，使监管实际上不到位。在董事会下设立专门的审计委员会，在我国还是新生事物，董事会没有充分认识到审计委员会的作用，从而影响其职责的正常履行。审计委员会与相关机构、人员的关系协调，实际工作程序等操纵层面上的问题还未得到切实解决。审计委员会的组成、委员胜任能力及其相对独立性等也直接影响着审计委员会的有效运转。

四、企业内部控制机制存在缺陷

1992年美国COSO项目委员会组织研究推出了第一份企业内部控制框架报告，提出了由“三个目标”和“五个要素”组成的内部控制框架。安然事件后，萨班斯法案第404条要求上市公司应当每年对公司的内部控制情况进行评估。为建立符合监管要求的内部控制体系，各大企业付出了高昂成本。但现实的感受是内部控制会议越开越多，流程越设越长，涉及的部门越来越多，但风险是否真的越来越少？从实际情况看，我国大型国有企业在内部控制方面存在的主要问题有：

一是缺乏完善的内部控制规范体系。在内部控制规范体系设计上存在各自为政、就事论事的倾向，不能从较高层次审视内部控制问题，许多规范内容侧重原则性，可操作性相对较差。

二是内部控制目标定位不明确。大部分国有企业内部控制目标定位于保证业务活动的有效运行、保证会计资料的真实、合法与资产的安全和完整等方面，处于内部控制目标的最低层次。在经营效率效果、增加相关者利益价值方面关注很少。

三是内部控制范围过于狭窄。内部控制五大要素是：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督。与之相比，我国内部控制内容集中于会计领域，内容范围过于狭窄。

四是内部控制制度可操作性不强。我国内部会计规范要求企业的内部会计控制应当涵盖涉及会计工作的各项内容及相关岗位，应当针对业务处理过程中的关键控制点，将内部控制落实到决策、执行、监督及反馈环节。该规范还要求企业将内部控制按照业务项目来设计内部控制制度，但如果这样做，会出现大量重复的内部控制制度，而且不容易被企业的相关部门所理解。因此企业内部控制制度的设计需考虑企业自身经营特点，同时兼顾可操作性和控制成本。应该按照业务循环及每个业务循环的五项构成要素制定具体的内部控制规范，这有利于形成连贯的控制体系，避免内容重复。

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