广东排污许可证14年探索路

郑秀亮

“要让企业拿到这个证，就像孙悟空戴上了紧箍咒，必须在环保部门允许的范围内进行活动。”谈起排污许可证，许多环保人士都有相同的见解。

在环境领域，排污许可证可以说是企业可以进行污染物排放的身份证明。简言之，只有具备了这个证件，企业才可以排污，倘若没有，就等于不具备这样的权利。为了让排污许可证按照其设计初衷一般发挥作用，广东从2001年开始便对排污许可证进行探索，并且在实践中不断改进完善相关法律法规，取得了一定的成效。

地方立法强化法律支撑

2001年是广东排污许可证的肇始之年，这一年，为推动排污许可证的开展，广东制定了《广东省排放污染物许可证管理办法》，规定了排污许可证发放范围、发放程序等重要问题，明确了全面实施排污许可证的法律依据。同时，在法规层面进一步确定了这一制度，并规定了相应的法律责任。从此，广东开始了排污许可证的探索历程。

“排污单位应当按照国家规定进行排放污染物申报登记，申请领取排污许可证，按照排污许可证的规定排放污染物，并按规定缴纳排污费。未取得排污许可证的，不得排放污染物。”2004年，广东制定《广东省环境保护条例》时，为排污许可证管理设立了专门规定。这一地方立法，进一步强化了排污许可证管理的法律支撑，突破了排污许可证由于法律依据不足带来的管理瓶颈。

《广东省环境保护条例》还制定了违法排污许可证的相关罚则，例如没有按排污许可证的规定排放污染物的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令其限期改正，并可处一万元以上五万元以下罚款；情节严重或者逾期不改正的，可由颁发排污许可证的行政机关吊销其排污许可证。未取得排污许可证或者被吊销排污许可证后排放污染物的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令其停止排放污染物，并处五万元以上十万元以下罚款；造成环境严重污染或者逾期拒不停止排放污染物的，由县级以上人民政府责令其停产停业。罚则的制定大大提高了排污许可证的震慑作用，有助于排污许可证管理工作的顺利开展。

此外，《深圳经济特区环境保护条例》也对排污许可证管理作了具体规定。通过省、市立法，排污许可证的法律地位得到明确，管理制度初步建立，为全面开展这项工作打下了坚实基础。

2009年12月，为满足环境管理的现实需求，广东省环境保护厅出台《广东省排污许可证管理细致》（以下简称《细则》），对排污许可证相关法规、规章进行了细化，明确了发放主体、发放范围、发放程序，建立排污许可证的年审制度、听证制度和监管制度。至此，排污许可证在广东有了统一、规范的实施要求，为规范全省工作提供了政策支持。

近年来，环境保护进入新阶段，党的十八大把生态文明建设放在突出地位、“两高司法解释”降低了环境违法入罪门槛、新环保法实施在即……新形势下，排污许可证制度需要在总结实践经验，特别是检讨不足之处的基础上，尽快予以完善。为此，广东在总结前期经验的基础上，结合环境管理的实际需求，在今年4月1日正式实施了新的《广东省排污许可证管理办法》（以下简称《办法》）。

“《办法》在一定程度上更加有利于环保部门加强对污染源的监督管理，规范排污许可行为。”广东省环境保护厅相关人士指出。作为14年后重新修订实施的《办法》，总结了排污许可证在广东多年实施的经验与教训，并且将环境管理者的部分难点问题纳入监管，这将有助于排污许可证在广东发挥更大作用。

科学设计提高实际效力

新环保法第63条第二款规定了违反法律规定未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，可以将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。

此次广东出台的《办法》也规定，“未依法取得排污许可证排放污染物的，由县级以上环保主管部门依照《广东省环境保护条例》责令停止排放污染物，并处5万元以上10万元以下罚款；造成环境严重污染或者逾期拒不停止排放污染物的，由县级以上人民政府责令其停产停业。”无证排污、不按照规定排污的行为将被罚款甚至有停产停业之虞。

“以往由于排污许可证相关管理办法缺乏有效处罚条款，导致一些企业对排污许可证缺乏畏惧感，将其视为可有可无的证件。”东莞市环保局工作人员提出，新出台的环保法以及《办法》明确了排污许可证的法律责任，将有助于提升其法律效力，更好地管住污染。

《办法》还进一步规定，对于出现私设暗管未经处理排污且污染物超标、纳入国家总量控制的污染物排放总量超过年度控制指标20%等5种未按照排污许可证的规定排放污染物情形之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门依照《广东省环境保护条例》第四十三条第一款规定，责令限期改正，并可处1万元以上5万元以下罚款；情节严重或者逾期未改正的，可由颁发排污许可证的行政机关吊销排污许可证；涉嫌环境污染犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

《办法》鼓励排污单位采用先进的技术和管理手段，持续削减污染物排放总量。排污单位削减的主要污染物排放总量指标，经环境保护主管部门核定后可以留存，也可以有偿转让。“我省目前正在开展排污权有偿使用交易试点工作，从其他省的经验来看，排污许可证与排污权有偿使用交易工作的结合可以起到相辅相成的作用，这也是我们制定这一规定的初衷。”广东省环境保护厅总量处工作人员介绍。

值得注意的是，《办法》取消了排污许可证年审。在《办法》施行前已经取得排污许可证的，许可证在有效期内继续有效；因情况变化需要变更或重新申请排污许可证的，则要依照《办法》要求办理。

排污单位首次申领排污许可证，应当提交建设项目环境影响评价文件批复意见及建设项目竣工环境保护验收合格材料，即排污单位应当在排放污染物前申领排污许可证，排污许可证有效期不超过5年。企业需要进行试运行的，应该在试运行前申领，申领排污许可证的有效期同企业申请试运行的期限，最长不得超过一年。endprint

据介绍，为了给排污许可证管理工作提供有力保障，目前广东各地纷纷把排污许可证监督管理纳入环保日常执法范围，同时开展排污许可证专项执法检查，加强对排污单位无证排污或不按排污许可证排污等违法行为的查处力度。未来，排污许可证管理工作将作为一项重要指标，纳入广东各地环保责任考核，对不按规定发证的单位和个人依法追究责任。

为加强排污许可证信息化管理水平，广东省环境信息中心在“广东省排污许可证数据报送及信息管理系统”的基础上正在研究开发广东省排污许可证信息管理系统，以实现排污许可证各项办理工作的电子化和网络化。各地级市以及下辖区县环保局在使用本系统的过程中，同时建立排放许可证的档案，并定期将许可证的发放、变更、年审、撤销、吊销、注销等情况报上一级环境保护行政主管部门备案。

实际运行仍需不断完善

“在实际工作中，还存在发证率不高、监管不到位、企业对排污许可证不重视等现象。”虽然，许多环保工作者都提到，排污许可证制度是环境管理的一项基础性制度，是建立污染源长效管理机制、促进污染减排工作的重要抓手，排污许可证是排污单位守法、环保部门执法以及社会监督的重要凭据。但是他们也都承认，排污许可证管理工作涉及面广，工作量大，立法滞后，长期缺乏统一管理，处于无序状态，要真正走上法制化、规范化管理的轨道还需要一个过程。

排污许可证被认为是促进减排的一个重要手段，然而现阶段排污许可证管理与总量控制衔接不紧密，没有充分发挥促进污染减排的作用。广东省环境保护厅总量处工作人员就指出，“怎样对企业的排污总量进行核算跟分配，目前仍是一个难题。”对此，该工作人员指出，环保部应总结一些先行省份好的、成熟的作法，形成指导性意见，供全国其他省市参考、学习，以免走弯路。

“许可证的发放范围也是我们面临的大问题。”据介绍，广东省2001年颁发的规范性文件规定的排污许可证发放范围非常广，包括固废、噪声。2009年颁发的《细则》，则将适用范围严格限制在水、气、噪声。2014年实施的《办法》，适用范围中取消了非规模化畜禽养殖场、个体工商户、餐饮业。广东省环境保护厅相关人员指出，《办法》调整发证范围之后，也会出现新的问题，例如个别很小的企业属于环境监管的范围，但是不能纳入许可证管理。另外，因为噪声法没有许可证的规定，因此噪声也无法纳入许可证的范围，但实际上城市居民对噪声污染的投诉非常严重。

需要注意的是，从《细则》到《办法》，排污许可证面临着新的、更高的要求，程序更加规范，资料更加齐全，审核更加严格，发证后的监管更加完善，这将大大增加基层环保部门的工作量。但是，目前一些环保部门在经费保障、人员配备、硬件设备等方面仍不能满足排污许可证管理工作的需要。而且由于经费不足，各地对排污许可证的宣传力度不够，企业对排污许可证重要性和必要性认识不足，对办理程序不清楚，影响了排污许可证工作的开展。

对此，一些环保专家指出，在接下来的工作中，广东需结合排污权交易试点工作，抓紧制定许可证总量指标核定和分配办法，并尽快出台配套的排污许可证管理的指导意见，增强《办法》的可操作性。另外，在日常监督检查时执法部门可将排污许可证纳入检查范围，对无证排污等违法行为严肃查处。再者，要加大资金支持，从人员、经费、设备等方面为排污许可证管理工作提供必要的保障。最后，要加强排污许可证管理制度的宣传及培训力度，定期举办培训班，提高排污单位对排污许可证的认识。endprint