提高我国地方政府回应能力问题研究

摘要：作为新公共管理理论发展的重要内容，当代政府回应思想是政府与公众互动的基础。地方政府回应是了解民情、获得民众支持的重要因素，也是政府责任的体现。文章通过对人民网《地方领导留言板》中留言回复数量和留言领域的分类统计，分析指出了当下我国地方政府回应能力不强，在时间性、地域性、有效性方面存在的问题，提出要从主体方——政府、客体方——民众和回应机制三个方面着手，不断提升地方政府的回应能力，实现依法有效行政。

关键词：民众诉求；政府回应能力；有效性；互动;新公共管理

中图分类号：D63-3文献标志码：A文章编号：1002-7408（2014）-06-0030-04

作者简介：杨蓉蓉（1990-），女，合肥人，华东政法大学政治学与公共管理学院硕士研究生，主要从事地方政府与区域治理研究。随着信息技术的发展和新公共管理的兴起，我国各级政府对于民众诉求的回应能力也在不断提高。地方政府的回应能力直接关系到民众诉求的传达和解决，对民众与政府关系的协调有直接的影响。政府回应是一种新的政府治理模式，还处于发展完善之中，其中还存在许多需要进一步改进的地方。

一、政府回应能力的理论概述

1政府回应能力的内涵。回应，就字面意思而言，是对某种行为、愿望、思想相应的反应与回馈，是一个互动性的词语，必定要两方存在，才能实现。就政府回应而言，行政管理学者斯塔林曾在他的《公共部门管理》一书中做过经典定义：“回应性一词是指一个组织对民众改变政策的要求迅速遵从。回应性还可以意味着政府不只是对民众的要求作出反应。在某些情况下可以意味着政府主动提出解决问题的方案，甚至主动地确定问题。”［1］中国学者何祖坤在《关注政府回应》中提到，政府回应“就是政府公共管理中，对公众的需求和所提出的问题作出积极敏感的反应和回复的过程”。［2］对于政府回应的过程，东波提出，政府回应是政府对于依靠自身信息、技术和诚信优势，通过与公民之间的对话交流和教导所引领出的公民理性意志和利益反应的回复过程。它不是政府单方面的垄断作为，而是政府与公民之间在一定的社会环境条件下，回应主体即政府组织和回应客体(包括公民等)双方的互动关系。［3］在这个过程中，政府对民众诉求采取有效的相应性行为与技巧，被称为政府回应能力。政府必须快速地了解公众的需求，分析需求，确定问题的性质，洞察先机，以前瞻性的行为来研究和解决问题，进而维护社会的稳定，促进发展。

2地方政府回应的影响因素分析。行为是能力的表现。地方政府回应能力是通过政府的回应行为来展现的，一些制约因素影响着政府的回应能力。就地方政府回应的影响因素而言，主要包括以下几个方面：

第一，制度环境。制度是指以宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交错构成的一整套的规则体系及其实现机制，是不同的社会群体为了存续和利益分配而在交互作用的过程中，通过复杂的“交易”方式共同选择、共同安排且必须共同遵守的关于人们社会行为的规则体系。［4］制度环境就是各种规则之和形成的某种利于社会发展的条件。制度环境是治理、管理的基础，因而地方政府的回应的实现在很大程度上都取决于现行制度环境。只有在稳定、合理的制度环境的保障之下，社会的各项工作才能运转起来，各项职能才能实现。地方政府回应的实现要求有完善的制度环境作保障。

第二，价值取向。地方政府回应的主体方是地方政府，因而地方政府的主观意愿是政府回应实现的主要因素。只有地方政府对于民众的诉求本着“以人为本”的理念，采取及时有效的措施，才能真正实现地方政府的回应。从权力赋予来说，政府的权力来源于人民，其活动必须具有公共性，必须是为了公共利益而推行其职能。人民是政府权力的来源，也是政府回应的客体，在本质上，政府必须对人民负责，满足人民的诉求，也就是政府必须对民众做出回应。但实际中，政府官员有着不同的价值取向，地方政府回应实际上是政府官员与公民之间的博弈关系，双方都想争夺最大收益，因此政府官员的价值取向是重要影响因素。

第三，公民政治参与。美国政治学家塞缪尔•亨廷顿提出：“政治参与就是平民试图影响政府决策的活动。”［5］也就是说普通民众可以通过合法的途径和方法，参与公共事务，向政府表达自己的要求和意愿，维护自身的权益。在政府回应中，客体一方是民众的诉求，民众只有向政府提出自己的诉求，表达自己的要求意愿，政府才能对此做出回应。公民的政治参与是地方政府回应的前提，只有民众向政府提出自己的诉求，政府才能通过政治系统的运作，以政策的方式输出。主客体双方都必须存在才能形成一个完整的过程。公民的政治参与、民众诉求提出受到很多因素的影响，比如：民众自身素质，诉求提出渠道，政府的回应等。公共政治参与的程度是地方政府回应的前提条件。

第四，回应机制。主客体双方之间存在着距离，两者并不是完全一致的，因而诉求要传达给主体必须要经过一定的渠道。民众提出诉求和政府做出回应是一个“输入”和“输出”的过程，并且民众诉求是政府回应的前提，所以要提高政府回应能力，必须畅通渠道，同时改善“输入”和“输出”。“如果没有足够数量的信息，任何系统都不能在一个稳定的世界中持续下去，在一个变化着的世界中更不能持续下去，除非有意外。”［6］政府的“输出”是关键，“可以有效地回应民众的实际需求，化解民众的心理困顿，全面提升政府执政的合法性，提升民众对未来美好生活的预期，从而为国家富强、社会安定、人民安居乐业建构强大的政治文化基础。”［7］

地方政府回应受到各方面因素的制约，倘若政府官员以满足民众需求为政府回应的价值取向，利用现有的资源，实现民众的期望，制定合理的制度，构建有效的回应机制，地方政府的回应能力将大大加强。

二、我国地方政府回应现状及问题

地方政府的回应能力对于地方政府自身的发展以及全国的发展来说都会产生重要影响，是政府责任性的体现，是提高政府信用度的有效方式。俞可平教授在《治理与善治》中说：“回应，从某种意义上说是责任性的延伸。……回应性越大，善治的程度也就越高。”［8］人民网开办《地方领导留言板》栏目，了解民众需求，改善政府回应。自开办以来，留言回复数量已突破20万，［9］地方政府领导人对于民众的留言尽量做到回复、解决，但是这之中也存在着问题和差异。以人民网《地方领导留言板》中的留言情况为例，对于数据的理论分析可以发现地方政府回应存在以下问题。

1从效率性来说，回应迟缓。政府回应效率是指政府作为回应的主体，针对公众的诉求，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。［10］政府对社会事务的高效管理要求政府的回应具有高效，及时和主动是政府回应效率的两个基本特征。所谓“及时”，就是公共管理人员和管理机构不得拖延对于社会的回应，政府应该在第一时间、第一地点作出回应，必须快捷；所谓“主动”，就是要求政府从责任的角度出发。要求政府回应迅捷也就是作为主体方的地方政府在了解到民众的诉求之后的第一时间有效率地回复或者解决问题。

《地方领导留言板》不仅使民众有了表达自我诉求的平台，同时政府也有了回应的平台，但是从整体上看，在政府对公众回应的过程中依然存在着大量回应迟缓的现象。在2013年，留言的整体回复率将近70%，［9］从回复率上看说明还有许多诉求未得到解决，另外回复时间相对较长，有些是在留言后的一个多星期甚至一个月后才回复。从图1中可见，安徽省领导对于留言板的回复大多是在一个月之后，甚至有20%左右一直未回复。在这样一个公开的平台上，地方政府回应显得迟缓。

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2从区域性来说，差异较大。全国各个地方的政府都有自己的特色，在回应方面也是差异较大，关注的焦点不一样。据《2013年<地方领导留言板>年终数据报告》以及图2可见，留言类别呈现地域特色，在一些人口大省，留言多关注于城建、“三农”和交通方面，这些是民众的切身利益，也是发展的需要；而在一些沿海经济发达地方，对于这些的关注则较少，更多的关注相关政策的变动。［9］

图1《地方领导留言板》中安徽省省长2013年度

“三农”领域的留言回复时间图［11］

表1《地方领导留言板》中安徽省省长2013年度

留言回复和未回复情况领域留言总数回复数未回复数回复率未回复率三农204165398088%1912%环保10372316990%3010%医疗403558750%1250%就业211657619%2381%文娱151056667%3333%感谢7161429%8571%拆迁9381128710%1290%城建10368356602%3398%交通2681371315112%4888%旅游3216667%3333%企业252148400%1600%建言5112132984168%5832%教育11168436126%3874%贪腐7555207333%2667%治安5632245714%4286%其他167128397665%2335%总共：180211046986127%3873%

图2东中西部①各领域2013年度留言总数对比图

数值的差距，不仅反映了各地经济社会发展所处不同阶段的特点，也在一定程度上反映了民众对当地发展问题的敏感程度。民众政治参与的程度高低是影响政府回应能力的一个重要因素，因而各地民众的政治觉悟不同，对社会事务的关注度，自身素质的差异，这些使得地方政府回应能力也呈现出区域特性。另外，从表1中也可以看出，安徽省省内留言数较多的领域是建言、交通、“三农”和教育，而回复率较多的是医疗、拆迁、企业和“三农”。领域的差异说明了，交通、“三农”、医疗等是安徽民众比较关注的点，同时也是政府极力想解决的领域。

3从有效性来说，行动有限。回应的有效性是指政府在了解到民众的诉求之后，采取有效的措施解决和反应民众的问题，给予民众满意的答复和反馈。政府是公共利益的维护者，它的权力来源于民众，其工作的效果，应该由民众来评判。对于政府回应的最终考察要以有效性为指标，尽管当下地方政府的回应迅捷性存在问题，地域性差异大，但这些都不是最根本的问题，最根本的问题是回应的结果。从表1中可见，“三农”领域向安徽省省长王学军的留言有204个，其中回复了165条，回复率达到80%。但是通过统计分析发现，在165份回复中，真正采取实际行动的只有63个，占比重为3818%，大多数都是表示调查了解了问题，接下来督促有关部门采取相关措施，（见表2：安徽省省长王学军三农领域留言回复结果）然而民众对于这种方式并不是很满意。

表2安徽省省长王学军2013年度“三农”领域留言回复结果回复

结果有实际

行动仅有

方案政策

解答留言与

事实不符总数数量6341529165比率3818%2485%3152%545%100%数据来源：人民网《地方领导留言板》安徽省省长2013年度“三农”领域的回复和未回复留言。

三、提升地方政府回应能力的思路

我国政府一直奉行为人民服务的理念，利用各种方式满足民众的诉求，《地方领导留言板》的开办是一大突破，但是地方政府在政府回应方面依然存在着迅捷性、地域性和有效性不足等问题，地方政府回应的能力亟待提高。

1塑造政府回应的主体意识，提升政府回应效率和效力。政府既然是回应的主体，就应该在提升回应能力中占主导地位，要积极主动。首先，转变行政理念。回应理念的本质在于利民，政府工作人员的回应理念和意识从根本上决定了其回应民众诉求时的态度和积极性。政府工作人员要始终记住人民是权力的来源，要坚持以人为本的理念，实行服务行政。“服务行政的实质是实现政府治理模式的彻底转变，建立以社会公众为导向的全新服务理念、方式与机制。”［11］就是要求政府在得知民众诉求时，“第一时间”回应民众，满足期望。《地方领导留言板》的开办，既是为民众提供反应诉求的平台，更是政府回应的平台，作为回应主体要充分利用这种便利；其次，注重实践。行政理念转变之后，政府工作时态度和积极性得到改善，但是最终民众诉求得到回应，应该是政府的实践，也就是真正采取有效的措施来解决相关问题，改善人民生活，促进社会发展。留言板的回复不应该仅仅是字面上的回复，更是应该落实到日常工作中，迅捷有效地解决民众的诉求；最后，提高政府工作人员的素质。任何行政工作最终都是由工作人员的实际操作，因而工作人员的素质最终影响行政的效果。提高工作人员的素质，对于民众诉求要做到迅速、公正、有效的处理，要将公共利益至上，不可贪图私利。工作人员除了要有一颗“公利”之心，还应该有专业性技术。要洞察民情，了解民众需求，对于社会的发展、人民的需求要有前瞻性意识，要有足够的、夯实的知识储备来解决民众的需求，而不是无能为力。地方领导通过留言板了解民众诉求之后，要以公正之心来解决问题，尽可能顾及到所有民众。

2完善法律规范，建立政府回应的制度支撑。回应能力的提高依赖于回应制度的完善。胡伟教授在《政府回应制度化》中说过：“增强政府的回应性，需要改进和完善聚集民意的机制、表达民意的环节，使下情上达、上情下达，保障群众表达权的落实，促进民主决策。这种制度的构建，对于增强政府的回应性至关重要。”［12］要完善相应的制度措施，将官民互动吸纳到制度内，防止以制度外的途径影响社会稳定。一是完善相关立法。政府的运作规则与操作方法只有用法律和法规的形式确定下来，才能规范化并具有稳定性。［13］用现实有效的法律法规来保证民众的权益、规范政府的行为，民众既可以提出自己的意愿，政府也对此作出自己的回应，也就是政府的回应过程有效开展；二是建立监督机制。政府作为主体方对民众诉求的回应如何，如果缺少监督或者绩效考核机制，就会出现“一切权力都会被滥用”的现象，因而必须通过第三方或绩效来对政府回应的具体行为进行监督，防止出现违背公共利益的情况出现。制度因素是政府回应的影响因素，同时制度也是政府回应的有力支撑，制度的完善规范为回应的开展、回应能力的提高提供保障。

3疏浚政府回应的渠道，构建官民互动的长效机制。民众诉求是政府回应的前提和基础，只有民众向政府提出自己的诉求，政府回应的流程才可以开始。因而，一方面，构建官民互动伙伴关系，提高公众的权利意识，使公众树立明确的权利观念，知道自己应该拥有的利益，使他们敢于伸张自己的权利，敢于追求自己的权益，敢于对于损害自己权益的行为做斗争。另一方面，建立官民互动机制，畅通渠道。利用网络渠道、开展便民活动等，扩大公民政治参与的渠道。民众有表达诉求的意识，也应有表达诉求的行动，这样，民众才会真正成为政府回应的客体，才会体现出政府回应的能力。同时，政府政策的输出也应该有更畅通的渠道。网络创建了一个新的、快捷、公开的平台，民众可以借助其表达自己的诉求，政府也可以利用其向民众作出回应，征询民众意见，发布新的政策、方针。渠道，连接主体和客体两方，使政府回应得以实现，保持网络渠道的畅通有助于地方政府回应能力的提升。

注释：①国家统计局，东、中、西部地区划分：东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省（市）；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8个省；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省（市、自治区）。

参考文献：

［1］［美］斯塔林. 公共部门管理（第八版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2012.

［2］何祖坤.关注政府回应［J］.中国行政管理，2000，(7).

［3］东波，颜宪源，付晓东.基于公民网络政治参与双重性的政府回应路径［J］.理论探讨，2010，（3）.

［4］张国庆.行政管理学概论［M］.北京：北京大学出版社，2000.

［5］［美］塞缪尔•亨廷顿，琼•纳尔逊.难以抉择——发展中国家的政治参与［M］.北京:华夏出版社，1989.

［6］［美］戴维•伊斯顿. 政治生活的系统分析［M］. 王浦劬，译. 北京：华夏出版社，1999.

［7］唐亚林.网络政治空间与公民政治参与［N］. 文汇报，2009-03-17.

［8］俞可平.治理与善治［C］//北京国际善治学术研讨会文集.北京：中国社会科学院哲学研究所，2008.

［9］吕程平，白雪. 2013年《地方领导留言板》年终数据报告发布［EB/OL］. 人民网-地方领导，［2014-03-07］. http://leaderspeoplecomcn/n/2014/0106/c178291-24031416html.

［10］黄乔松.新农村建设视野下的乡镇政府回应［J］.江西师范大学学报（哲学社会科学版）,2006，(5).

［11］杨晓艳.地方政府回应研究——以上海市杨浦区为例［D］.上海：上海交通大学硕士论文，2009.

［12］胡伟.政府回应要制度化［J］.领导科学，2008，（21）.

［13］李伟权.政府回应论［M］.北京：中国社会科学出版社，2005：243.

【责任编辑：孙巍】

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2从区域性来说，差异较大。全国各个地方的政府都有自己的特色，在回应方面也是差异较大，关注的焦点不一样。据《2013年<地方领导留言板>年终数据报告》以及图2可见，留言类别呈现地域特色，在一些人口大省，留言多关注于城建、“三农”和交通方面，这些是民众的切身利益，也是发展的需要；而在一些沿海经济发达地方，对于这些的关注则较少，更多的关注相关政策的变动。［9］

图1《地方领导留言板》中安徽省省长2013年度

“三农”领域的留言回复时间图［11］

表1《地方领导留言板》中安徽省省长2013年度

留言回复和未回复情况领域留言总数回复数未回复数回复率未回复率三农204165398088%1912%环保10372316990%3010%医疗403558750%1250%就业211657619%2381%文娱151056667%3333%感谢7161429%8571%拆迁9381128710%1290%城建10368356602%3398%交通2681371315112%4888%旅游3216667%3333%企业252148400%1600%建言5112132984168%5832%教育11168436126%3874%贪腐7555207333%2667%治安5632245714%4286%其他167128397665%2335%总共：180211046986127%3873%

图2东中西部①各领域2013年度留言总数对比图

数值的差距，不仅反映了各地经济社会发展所处不同阶段的特点，也在一定程度上反映了民众对当地发展问题的敏感程度。民众政治参与的程度高低是影响政府回应能力的一个重要因素，因而各地民众的政治觉悟不同，对社会事务的关注度，自身素质的差异，这些使得地方政府回应能力也呈现出区域特性。另外，从表1中也可以看出，安徽省省内留言数较多的领域是建言、交通、“三农”和教育，而回复率较多的是医疗、拆迁、企业和“三农”。领域的差异说明了，交通、“三农”、医疗等是安徽民众比较关注的点，同时也是政府极力想解决的领域。

3从有效性来说，行动有限。回应的有效性是指政府在了解到民众的诉求之后，采取有效的措施解决和反应民众的问题，给予民众满意的答复和反馈。政府是公共利益的维护者，它的权力来源于民众，其工作的效果，应该由民众来评判。对于政府回应的最终考察要以有效性为指标，尽管当下地方政府的回应迅捷性存在问题，地域性差异大，但这些都不是最根本的问题，最根本的问题是回应的结果。从表1中可见，“三农”领域向安徽省省长王学军的留言有204个，其中回复了165条，回复率达到80%。但是通过统计分析发现，在165份回复中，真正采取实际行动的只有63个，占比重为3818%，大多数都是表示调查了解了问题，接下来督促有关部门采取相关措施，（见表2：安徽省省长王学军三农领域留言回复结果）然而民众对于这种方式并不是很满意。

表2安徽省省长王学军2013年度“三农”领域留言回复结果回复

结果有实际

行动仅有

方案政策

解答留言与

事实不符总数数量6341529165比率3818%2485%3152%545%100%数据来源：人民网《地方领导留言板》安徽省省长2013年度“三农”领域的回复和未回复留言。

三、提升地方政府回应能力的思路

我国政府一直奉行为人民服务的理念，利用各种方式满足民众的诉求，《地方领导留言板》的开办是一大突破，但是地方政府在政府回应方面依然存在着迅捷性、地域性和有效性不足等问题，地方政府回应的能力亟待提高。

1塑造政府回应的主体意识，提升政府回应效率和效力。政府既然是回应的主体，就应该在提升回应能力中占主导地位，要积极主动。首先，转变行政理念。回应理念的本质在于利民，政府工作人员的回应理念和意识从根本上决定了其回应民众诉求时的态度和积极性。政府工作人员要始终记住人民是权力的来源，要坚持以人为本的理念，实行服务行政。“服务行政的实质是实现政府治理模式的彻底转变，建立以社会公众为导向的全新服务理念、方式与机制。”［11］就是要求政府在得知民众诉求时，“第一时间”回应民众，满足期望。《地方领导留言板》的开办，既是为民众提供反应诉求的平台，更是政府回应的平台，作为回应主体要充分利用这种便利；其次，注重实践。行政理念转变之后，政府工作时态度和积极性得到改善，但是最终民众诉求得到回应，应该是政府的实践，也就是真正采取有效的措施来解决相关问题，改善人民生活，促进社会发展。留言板的回复不应该仅仅是字面上的回复，更是应该落实到日常工作中，迅捷有效地解决民众的诉求；最后，提高政府工作人员的素质。任何行政工作最终都是由工作人员的实际操作，因而工作人员的素质最终影响行政的效果。提高工作人员的素质，对于民众诉求要做到迅速、公正、有效的处理，要将公共利益至上，不可贪图私利。工作人员除了要有一颗“公利”之心，还应该有专业性技术。要洞察民情，了解民众需求，对于社会的发展、人民的需求要有前瞻性意识，要有足够的、夯实的知识储备来解决民众的需求，而不是无能为力。地方领导通过留言板了解民众诉求之后，要以公正之心来解决问题，尽可能顾及到所有民众。

2完善法律规范，建立政府回应的制度支撑。回应能力的提高依赖于回应制度的完善。胡伟教授在《政府回应制度化》中说过：“增强政府的回应性，需要改进和完善聚集民意的机制、表达民意的环节，使下情上达、上情下达，保障群众表达权的落实，促进民主决策。这种制度的构建，对于增强政府的回应性至关重要。”［12］要完善相应的制度措施，将官民互动吸纳到制度内，防止以制度外的途径影响社会稳定。一是完善相关立法。政府的运作规则与操作方法只有用法律和法规的形式确定下来，才能规范化并具有稳定性。［13］用现实有效的法律法规来保证民众的权益、规范政府的行为，民众既可以提出自己的意愿，政府也对此作出自己的回应，也就是政府的回应过程有效开展；二是建立监督机制。政府作为主体方对民众诉求的回应如何，如果缺少监督或者绩效考核机制，就会出现“一切权力都会被滥用”的现象，因而必须通过第三方或绩效来对政府回应的具体行为进行监督，防止出现违背公共利益的情况出现。制度因素是政府回应的影响因素，同时制度也是政府回应的有力支撑，制度的完善规范为回应的开展、回应能力的提高提供保障。

3疏浚政府回应的渠道，构建官民互动的长效机制。民众诉求是政府回应的前提和基础，只有民众向政府提出自己的诉求，政府回应的流程才可以开始。因而，一方面，构建官民互动伙伴关系，提高公众的权利意识，使公众树立明确的权利观念，知道自己应该拥有的利益，使他们敢于伸张自己的权利，敢于追求自己的权益，敢于对于损害自己权益的行为做斗争。另一方面，建立官民互动机制，畅通渠道。利用网络渠道、开展便民活动等，扩大公民政治参与的渠道。民众有表达诉求的意识，也应有表达诉求的行动，这样，民众才会真正成为政府回应的客体，才会体现出政府回应的能力。同时，政府政策的输出也应该有更畅通的渠道。网络创建了一个新的、快捷、公开的平台，民众可以借助其表达自己的诉求，政府也可以利用其向民众作出回应，征询民众意见，发布新的政策、方针。渠道，连接主体和客体两方，使政府回应得以实现，保持网络渠道的畅通有助于地方政府回应能力的提升。

注释：①国家统计局，东、中、西部地区划分：东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省（市）；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8个省；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省（市、自治区）。

参考文献：

［1］［美］斯塔林. 公共部门管理（第八版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2012.

［2］何祖坤.关注政府回应［J］.中国行政管理，2000，(7).

［3］东波，颜宪源，付晓东.基于公民网络政治参与双重性的政府回应路径［J］.理论探讨，2010，（3）.

［4］张国庆.行政管理学概论［M］.北京：北京大学出版社，2000.

［5］［美］塞缪尔•亨廷顿，琼•纳尔逊.难以抉择——发展中国家的政治参与［M］.北京:华夏出版社，1989.

［6］［美］戴维•伊斯顿. 政治生活的系统分析［M］. 王浦劬，译. 北京：华夏出版社，1999.

［7］唐亚林.网络政治空间与公民政治参与［N］. 文汇报，2009-03-17.

［8］俞可平.治理与善治［C］//北京国际善治学术研讨会文集.北京：中国社会科学院哲学研究所，2008.

［9］吕程平，白雪. 2013年《地方领导留言板》年终数据报告发布［EB/OL］. 人民网-地方领导，［2014-03-07］. http://leaderspeoplecomcn/n/2014/0106/c178291-24031416html.

［10］黄乔松.新农村建设视野下的乡镇政府回应［J］.江西师范大学学报（哲学社会科学版）,2006，(5).

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［12］胡伟.政府回应要制度化［J］.领导科学，2008，（21）.

［13］李伟权.政府回应论［M］.北京：中国社会科学出版社，2005：243.

【责任编辑：孙巍】

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2从区域性来说，差异较大。全国各个地方的政府都有自己的特色，在回应方面也是差异较大，关注的焦点不一样。据《2013年<地方领导留言板>年终数据报告》以及图2可见，留言类别呈现地域特色，在一些人口大省，留言多关注于城建、“三农”和交通方面，这些是民众的切身利益，也是发展的需要；而在一些沿海经济发达地方，对于这些的关注则较少，更多的关注相关政策的变动。［9］

图1《地方领导留言板》中安徽省省长2013年度

“三农”领域的留言回复时间图［11］

表1《地方领导留言板》中安徽省省长2013年度

留言回复和未回复情况领域留言总数回复数未回复数回复率未回复率三农204165398088%1912%环保10372316990%3010%医疗403558750%1250%就业211657619%2381%文娱151056667%3333%感谢7161429%8571%拆迁9381128710%1290%城建10368356602%3398%交通2681371315112%4888%旅游3216667%3333%企业252148400%1600%建言5112132984168%5832%教育11168436126%3874%贪腐7555207333%2667%治安5632245714%4286%其他167128397665%2335%总共：180211046986127%3873%

图2东中西部①各领域2013年度留言总数对比图

数值的差距，不仅反映了各地经济社会发展所处不同阶段的特点，也在一定程度上反映了民众对当地发展问题的敏感程度。民众政治参与的程度高低是影响政府回应能力的一个重要因素，因而各地民众的政治觉悟不同，对社会事务的关注度，自身素质的差异，这些使得地方政府回应能力也呈现出区域特性。另外，从表1中也可以看出，安徽省省内留言数较多的领域是建言、交通、“三农”和教育，而回复率较多的是医疗、拆迁、企业和“三农”。领域的差异说明了，交通、“三农”、医疗等是安徽民众比较关注的点，同时也是政府极力想解决的领域。

3从有效性来说，行动有限。回应的有效性是指政府在了解到民众的诉求之后，采取有效的措施解决和反应民众的问题，给予民众满意的答复和反馈。政府是公共利益的维护者，它的权力来源于民众，其工作的效果，应该由民众来评判。对于政府回应的最终考察要以有效性为指标，尽管当下地方政府的回应迅捷性存在问题，地域性差异大，但这些都不是最根本的问题，最根本的问题是回应的结果。从表1中可见，“三农”领域向安徽省省长王学军的留言有204个，其中回复了165条，回复率达到80%。但是通过统计分析发现，在165份回复中，真正采取实际行动的只有63个，占比重为3818%，大多数都是表示调查了解了问题，接下来督促有关部门采取相关措施，（见表2：安徽省省长王学军三农领域留言回复结果）然而民众对于这种方式并不是很满意。

表2安徽省省长王学军2013年度“三农”领域留言回复结果回复

结果有实际

行动仅有

方案政策

解答留言与

事实不符总数数量6341529165比率3818%2485%3152%545%100%数据来源：人民网《地方领导留言板》安徽省省长2013年度“三农”领域的回复和未回复留言。

三、提升地方政府回应能力的思路

我国政府一直奉行为人民服务的理念，利用各种方式满足民众的诉求，《地方领导留言板》的开办是一大突破，但是地方政府在政府回应方面依然存在着迅捷性、地域性和有效性不足等问题，地方政府回应的能力亟待提高。

1塑造政府回应的主体意识，提升政府回应效率和效力。政府既然是回应的主体，就应该在提升回应能力中占主导地位，要积极主动。首先，转变行政理念。回应理念的本质在于利民，政府工作人员的回应理念和意识从根本上决定了其回应民众诉求时的态度和积极性。政府工作人员要始终记住人民是权力的来源，要坚持以人为本的理念，实行服务行政。“服务行政的实质是实现政府治理模式的彻底转变，建立以社会公众为导向的全新服务理念、方式与机制。”［11］就是要求政府在得知民众诉求时，“第一时间”回应民众，满足期望。《地方领导留言板》的开办，既是为民众提供反应诉求的平台，更是政府回应的平台，作为回应主体要充分利用这种便利；其次，注重实践。行政理念转变之后，政府工作时态度和积极性得到改善，但是最终民众诉求得到回应，应该是政府的实践，也就是真正采取有效的措施来解决相关问题，改善人民生活，促进社会发展。留言板的回复不应该仅仅是字面上的回复，更是应该落实到日常工作中，迅捷有效地解决民众的诉求；最后，提高政府工作人员的素质。任何行政工作最终都是由工作人员的实际操作，因而工作人员的素质最终影响行政的效果。提高工作人员的素质，对于民众诉求要做到迅速、公正、有效的处理，要将公共利益至上，不可贪图私利。工作人员除了要有一颗“公利”之心，还应该有专业性技术。要洞察民情，了解民众需求，对于社会的发展、人民的需求要有前瞻性意识，要有足够的、夯实的知识储备来解决民众的需求，而不是无能为力。地方领导通过留言板了解民众诉求之后，要以公正之心来解决问题，尽可能顾及到所有民众。

2完善法律规范，建立政府回应的制度支撑。回应能力的提高依赖于回应制度的完善。胡伟教授在《政府回应制度化》中说过：“增强政府的回应性，需要改进和完善聚集民意的机制、表达民意的环节，使下情上达、上情下达，保障群众表达权的落实，促进民主决策。这种制度的构建，对于增强政府的回应性至关重要。”［12］要完善相应的制度措施，将官民互动吸纳到制度内，防止以制度外的途径影响社会稳定。一是完善相关立法。政府的运作规则与操作方法只有用法律和法规的形式确定下来，才能规范化并具有稳定性。［13］用现实有效的法律法规来保证民众的权益、规范政府的行为，民众既可以提出自己的意愿，政府也对此作出自己的回应，也就是政府的回应过程有效开展；二是建立监督机制。政府作为主体方对民众诉求的回应如何，如果缺少监督或者绩效考核机制，就会出现“一切权力都会被滥用”的现象，因而必须通过第三方或绩效来对政府回应的具体行为进行监督，防止出现违背公共利益的情况出现。制度因素是政府回应的影响因素，同时制度也是政府回应的有力支撑，制度的完善规范为回应的开展、回应能力的提高提供保障。

3疏浚政府回应的渠道，构建官民互动的长效机制。民众诉求是政府回应的前提和基础，只有民众向政府提出自己的诉求，政府回应的流程才可以开始。因而，一方面，构建官民互动伙伴关系，提高公众的权利意识，使公众树立明确的权利观念，知道自己应该拥有的利益，使他们敢于伸张自己的权利，敢于追求自己的权益，敢于对于损害自己权益的行为做斗争。另一方面，建立官民互动机制，畅通渠道。利用网络渠道、开展便民活动等，扩大公民政治参与的渠道。民众有表达诉求的意识，也应有表达诉求的行动，这样，民众才会真正成为政府回应的客体，才会体现出政府回应的能力。同时，政府政策的输出也应该有更畅通的渠道。网络创建了一个新的、快捷、公开的平台，民众可以借助其表达自己的诉求，政府也可以利用其向民众作出回应，征询民众意见，发布新的政策、方针。渠道，连接主体和客体两方，使政府回应得以实现，保持网络渠道的畅通有助于地方政府回应能力的提升。

注释：①国家统计局，东、中、西部地区划分：东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省（市）；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8个省；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省（市、自治区）。

参考文献：

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［13］李伟权.政府回应论［M］.北京：中国社会科学出版社，2005：243.

【责任编辑：孙巍】

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